上诉人卫国公房承租权变更登记法定职责一案

审理经过

上诉人卫*因公房承租权变更登记法定职责一案，不服南昌市西湖区人民法院（2011）西行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人卫*及委托代理人何**，被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局的委托代理人李*、杨**，原审第三人孙**，原审第三人卫一民的委托代理人涂小*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，诉争公房坐落于南昌市西湖区鸭子塘4栋4单元212室，砖混结构，面积36.79平方米，现承租人卫鹏程。该公房为西湖区曹家巷15号拆迁安置还建房，曹家巷15号公房原承租人为孙**的丈夫陈**，起租时间为1966年9月1日。1976年1月1日，该房屋承租人变更为孙**（孙**生母）。1991年该区旧城改造，1993年8月办理回迁手续，承租人仍为孙**。2000年8月1日起，该公房承租人变更为卫鹏程至今。孙**系孙**与前夫所生。后孙**改嫁卫鹏程，二人共生育卫*、卫*二子女。卫一民系原告卫*之子。孙**于1986年4月8日病故，卫鹏程于2002年10月26日病故。目前，该房由卫*出租给他人居住。2011年2月17日，原告卫*向西**管所申请对诉争公房进行变更登记，要求过户到自己名下。2011年2月15日，第三人孙**携其子陈*到西**管所查询诉争公房，称诉争公房存在争议应停止办理过户手续。西**管所以诉争公房存在使用纠纷，且卫*未能提供他处无住房的证明为由，要求原告须先行解决家庭内部纠纷，对诉争公房暂不予办理过户手续。原告对此不服，诉至本院，请求依法判令被告履行公房管理法定职责，将诉争公房承租权人确认为原告，并办理该公房承租人更名的行政登记。

一审法院认为

原审法院认为，被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局作为负责本行政区域内公有房屋的房产行政主管部门，依法办理辖区内公有住房承租权变更登记属其法定职责。针对原告的申请，被告具体负责本地段公房管理工作的西湖房管所审查后认为，在原告申请对诉争公房过户之前，第三人孙**及其子已经对诉争公房承租权的过户提出异议。依据南昌**理局2003年3月10日颁发的《南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则》第七条：“有下列情况之一的，公有住房承租权不得转让”，其中第（二）项规定：“有房屋租赁、使用纠纷的”。被告作为负责本辖区公有住房承租权有偿转让的行政管理部门，针对实际操作中出现的具体问题，为进一步规范公有住房承租权的管理，减少有偿转让产生的纠纷，于2009年8月17日颁发了《关于公有住房承租权有偿转让补充规定》。该《规定》是本辖区具有普遍约束力的规范性文件，对本辖区的公房承租权转让进行细化，是为了预防和减少纠纷，具体规定未突破上位法及洪房发[2003]2号文件精神。该《规定》合理、合法，应在本辖区办理公房承租权转让时贯彻执行。依据该《规定》第2条：“承租人死亡，配偶及子女要求过户的，必须提供家庭成员证明，同时家庭成员必须一同到属地房管所签字同意过户”之规定。原告提出申请时，未能提供他处无住房的证明。家庭成员对该公房使用权存有争议，未能达成一致意见，被告要求原告家庭协商一致后再来办理变更手续，依情依理依法均无过错。原告诉其行政不作为，理由不能成立，本院不予支持。希望原告与第三人孙**等念及兄弟姐妹情分、该套公有住房的历史演变、各家在住房及经济条件等方面均存在实际困难等情况，互谅互让，本着实事求是的原则，面对现实，相互协商，化解矛盾，解决纠纷。父母在，尚能相互体谅，父母故，何苦彼此结怨？本院本着以人为本、和谐司法的原则，曾为原告与第三人孙**搭建协调平台，开展庭外协调工作，终因各方坚持己见，致协调未果。但仍寄希望于原告与其他姐妹加强感情联络，协商处理好本案承租权纠纷。请谨记“家和万事兴”的古训，不要因为目前的纠纷而影响了可贵的亲情。“家和了”也为社会的和谐稳定注入了积极的因素，是对构建和谐社会作出积极贡献。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告卫*要求被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局将南昌市西湖区鸭子塘4栋4单元212室公房承租权人确认为原告，并办理该公房承租人变更登记的诉讼请求。案件受理费50元，由原告卫*负担。

上诉人诉称

上诉人卫*不服一审判决，向本院提出上诉，其上诉事实与理由如下：一、上诉人依法享有公房续租权。原审判决既然采信原告提供的1至7号书证，也就意味确认上诉人父子与原公房承租人卫**共同承租人且共同居住两年以上。按江西省城市公有房屋管理办法第三十条规定，住宅用房承租人在租赁期限内死亡后，其共同居住两年以上的家庭成员要求履行契约的，可以继续承租并办理更名手续。而第三人孙**虽是原公房承租人卫**的继女，但她并未与卫**同住过。因此，只有上诉人卫*父子才符合续租公房的法定必要条件。第三人孙**主张公房承租权没有事实和法律依据。二、原审判决适用法律错误。南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则规定是针对承租权有偿转让纠纷，而本案纠纷不属转让，而是续租权之争！众所周知；公房承租权转让必须是活着的承租人将自己的房屋使用权转让给他人，而本案争诉的公房承租人卫**己死亡18年，故不存在转让纠纷。原审判决以实施细则第7条第2项作为被告不履行法定职责的依据，显然是张冠李戴、适用法规错误。鉴于中央及省市地方政府颁布的公有房屋管理法规都未明确公房承租权转让条件及程序，南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则针对这一法规盲区予以补充。由于公房续租权人范围己被上位法细定在“共同居住两年以上家庭成员”之间，故实施细则未作补充。针对江西省城市公有房屋管理办法第三十条，因其未涉及公房续租更名补偿费用，实施细则专设的第11条则予以补充，即明确规定六种应当免收续租更名费的人群。可见实施细则第11条也不是针对公房续租纠纷。南昌市的实施细则并未扩大公房承租人死亡后其续租权人资格范围。按江西省城市公有房屋管理办法第三十条，被上诉人完全可一锤定音确定谁是公房续租权人。据此，原审判决认定的公房使用权并不存在争议。争议之所以无法解决，其根源仍是被上诉人违法公开支持非共同居住人孙**的无理要求造成。三、被上诉人的工作文件不能作为行政判决的法律依据。被上诉人只是地方政府房管部门的二级法人，其制定的关于公有住房承租权有偿转让补充规定不属行政法规，充其量只是一个内部工作文件。按行政许可法规定，只有原法规制订行政机关即南昌**理局和南昌市物价局才有权补充实施细则。被上诉人制订的文件实属越权！人民法院行政庭应当审查被告不履行职责依据的部门规章是否合法，是否与上级政府及中央政府的行政法规相抵触。该补充规定第二条明显扩大了续租权人资格范围，即错将公房续租权当作承租人的个人财产，并按继承法处理。补充规定表面上是为减少纠纷，实际上是人为扩大矛盾。公房承租权纠纷只存在于共同居住的家庭成员之间，其他非同居的家庭成员若要主张权利，除非公有住房使用权证上登记的全部共同居住人死亡，否则，房管部门则应保护公房共同居住人的继续承租权。就本案而言，既然公房使用权证记载的两位共同居住人（以户口登记为凭）之间并无纠纷，被上诉人则理应为上诉人办理公房承租权更名登记。被上诉人强迫上诉人按继承法与姐妹们协商处理生父卫**死亡后的公房续租权，没有法律依据。被上诉人不按上位法规定确认上诉人的公房续租权，显然失职。针对公房承租权的争议，定息止纷属于房管部门的职责。被上诉人不确定公房承租权人，人民法院行政审判庭则应依法裁决。然而，原审判决将被上诉人的这一法定义务推给纠纷当事人，显属有法不依！住房保障纠纷不解决，百姓又如何安居乐业？四、上诉人系下岗工人；原单位分配的住房面积人均不足13平方米。被上诉人不予办理公房续租更名登记的另一重要理由是，上诉人未提供他处无住房的证明。一审法庭调查时，上诉人举证的社区证明和异地租房合同已充分证明上诉人原工作单位麻纺厂分配的住房只有27平方米，与妻儿三人共居，人均面积只有9平方米，显然符合城市居民住房特困户标准。按现行国家住房保障政策，上诉人一家应当享受廉租房待遇。上诉人现仅要求续租，原审判决却不予支持，反将强占公房的第三人孙**当成权利人，实际上是将公房承租权视为已故承租人的个人财产。如此裁判，哪有公正可言？

被上诉人辩称

被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局在答辩状中辩称：一、被上诉人认为，一审法院（2011）西行初字第3号行政判决书合法，上诉法院应予以支持，驳回上诉人的上诉请求。二、上诉人要求将南昌市西湖区鸭子塘4栋四单元212室其父亲卫鹏程的住房过户给上诉人，被上诉人依照洪**（2003）2号文件《南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则》（以下简称细则）和西**管局（2009）41号文件《关于公有住房承租权有偿转让补充规定》（以下简称规定）。上诉人家庭成员有纠纷，其姐姐孙**来西**管所提出异议，以及上诉人未提供他处无住房的证明。被上诉人暂停为其办理住房过户手续，是符合法律、法规的（被上诉的证据材料已提交一审法院）三、一审法院在审理期间，本着实事求是的原则，化解矛盾，解决纠纷，以人为本，为上诉人家庭成员搭建调解的平台，进行了庭外调解，但因上诉人家庭成员矛盾积怨较深，调解无效。上诉人也到了西**管所，我们也进行了调解工作，终因家庭成员各执已见，互不相让，至使调解工作无果。四、上诉人提出要求将卫鹏程的住房承租权过户给自己，是续租行为。按《细则》和本局《规定》上诉人的要求不属续租行为。如无租赁纠纷的前提下，则属更名过户承租行为，应按《细则》和本局《规定》办理。现其家庭内部就使用权过户问题存在严重的分歧。因此，答辩人请求市中级人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。

原审第三人孙**未提供答辩在庭审中辩称：诉争公房原来是其夫家的房子，后来让给了母亲孙**居住。一直以为房子（承租权）登记在母亲名下，直到上诉人起诉时才知道房屋已经登记在继父卫鹏程名下。现在上诉人将诉争公房出租，赚了不少钱，而其一大家居住在筒子楼内，居住条件很差，希望拿回原属于自己的房子。

原审第三人卫一民未提供答辩在庭审中辩称：一、只有第三人卫一民和上诉人才有资格继续承租原公房承租人卫鹏程的公房。被上诉人为第三人卫一民和上诉人办理公有房屋承租更名过户手续是合法合理的。而被上诉人却错误适用法律依据而拒绝办理，一审法院错误适用法律依据导致错误判决。南昌**鸭子塘4栋4单元212室是第三人卫一民已故爷爷卫**承租的公房，1993年8月16日后，第三人卫一民与上诉人就一直和爷爷卫鹏程共同居住。直至现在，该公房租金均归第三人卫一民父亲即上诉人交纳。2002年，第三人卫一民爷爷过世后，该公房就一直归上诉人，第三人卫一民及母亲续租使用。被上诉人下属西**管所曾经通知上诉人申办承租人更名过户，由于资金有限，上诉人未及时申办该公房承租人更名手续。后因第三人孙**借口该房是卫鹏程的遗产，致使至今未有效更名。而被上诉人下属西**管所停止为上诉人办理公房承租权更名手续的法律依据是错误理解的法律适用。被上诉人依据的第一点是“南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则”（洪房发[2003]2号）文件规定第七条有下列情况之一的，公有住房承租权不得转让：（二）有房屋租赁、使用纠纷的不得转让。应理解为对外转让时存在这两点时不能将承租权转让给非家庭成员的外人，而不是指实际已与原公房承租人同户籍并同住两年的家庭成员办理更名过户手续的限制条件。被上诉人依据的第二点是细则第十三条第四点规定：“当事人办理公有住房退、承租手续应提交公证的同户籍家庭成员意见”这是承租人没有死亡时，对承租人退、承租手续的条件要求，为的是保证同住家庭成员有住房保障，而我们现在今天在此争议的是原公房承租人死亡后，与其同户籍同住两年以上家庭成员继续承租的更名手续办理问题。被上诉人第三点曲解、拒绝给原告及第三人办理变更过户手续的法律依据：细则第十一条：“有下列情形之一的，变更承租户名免收补偿费用：（一）承租人死亡，与其同户籍同住两年以上且他处无住房的家庭成员申请继续承租的；”“在他处无住房”并不是更名的充分必要条件，而是变更承租户名免收补偿费的优惠政策，只要符合同户籍同住两年以上就可以申请继续承租，办理更名。被上诉人依据的第四点是南昌**产管理局对南昌**理局、南**价局颁布的〈〈南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则〉〉的补充规定，实施细则抄送的单位是各区房管局、房改办、各区物价局；补充规定的发放对象是各房管所，第三人卫一民对这份补充规定有异议，申请审查，区房管局是否有权利对市房产管理局、市物价局联合颁布的实施细则作出补充规定，按法律规定，只有原法规制定行政机关即南昌**理局、南**价局才有权补充实施细则，被上诉人以此实施细则的补充规定为依据不履行法定职责是错误，不合法的。二、第三人孙**无权申请承租该公房，更无权要求更名过户。因该公房是上诉人于1993年9月27日以母亲孙*放名义交纳公房拆迁安置新房的新旧房差价和超面积款，自1993年8月16日上诉人与第三人卫一民和卫鹏程共同居住，此时孙*花已不在人世。作为此时已年界44岁嫁作他人妇的第三人孙**是从来没有在此新公有房里与卫鹏程共同居住过的，孙**不符合继续承租，办理更名过户手续的充分必要的两个条件：同户籍；同住两年以上。公房承租权纠纷只存在于共同居住两年以上的家庭成员之间，其他非同居的家庭成员无权主张权利。原审法院判决的理由是把该公房承租的更名过户手续性质定为私人遗产进行继承处理，实为定性错误。综上所述，第三人卫一民符合继续承租条件，被上诉人应履行公房管理法定职责，为符合条件的人办理公有房屋承租权更名手续。请求二审法院根据事实、依据法律，作出判决，判决被告履行公房管理法定职责，为第三人卫一民办理公有房屋承租权更名手续。

本院查明

二审经开庭审理，查明事实与一审认定的事实基本一致。

一审期间原审卫国向法院提供的证据、依据为：1、南昌市城镇公有住房使用权证；2、户口本；3、卫鹏程的骨灰安葬登记表；4、租金交纳记录；5、出租房租赁证；6、异地租房居住证明及换租房证；7、公房承租更名申请书；8、公房拆迁补差协议书及超面积补差收据；9、公房承租人更名申请报告。一审期间原审被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局向法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据为：1、西湖房管所地租金分栋、户明细账；2、西湖房管所房屋租赁情况登记表；3、常住人口登记表。一审期间原审第三人孙**向本院提供了以下证据材料：1、邻居证明三份；2、低保证。上述证据材料随案卷移送本院。

本院认为

本院认为，被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局作为负责本行政区域内公有房屋的房产行政主管部门，负责本辖区公有住房承租权有偿转让，依法办理辖区内公有住房承租权变更登记属其法定职责。针对上诉人的申请，被上诉人具体负责本地段公房管理工作的西**管所审查后认为，在上诉人申请对诉争公房过户之前，原审第三人孙**及其子已经对诉争公房承租权的过户提出异议。上诉人未按公房承租权转让规定出具相关的证明，且家庭成员向西**管所提出异议。因此被上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局根据《南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则》（洪房发【2003】2号）文件相关规定停止为上诉人办理公有房屋承租权更名行为，不属于行政不作为的情形，故上诉人卫*的上诉理由不足，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决结果并无不妥，应予维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人卫*承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二0一一年六月二十七日