济南天**责任公司与济南市**理服务中心客运行政管理一审行政判决书

审理经过

原告济南天**责任公司诉济南市城市公共客运管理服务中心城市客运行政管理一案，于2014年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南**理服务中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。原告济南天**责任公司的法定代表人史**及其委托代理人李*、王*，被告济南**理服务中心的法定代表人崔*及其委托代理人王*、陈*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

济南市**理服务中心根据《济南市城市客运出租汽车管理条例》的规定，于2013年组织济南市新增500个市区出租汽车运力指标及公共资源有偿使用的公开招标，项目名称为JNCZGK-2013-171（以下简称171项目），该项目招标活动于2014年完成。

被告在法定期限内向本院提交了其作出上述被诉行政行为的证据、依据如下：

1、济南**委会《济南市城市客运出租汽车管理条例》（济人发（2006）10号），该条例2006年3月30日公布实施；

2、《中华人民共和国政府采购法》；

3、报纸复印件一份，主要内容为：济南市交通运输局在报纸媒体上发布171项目听证会的有关情况；

4、济南**输局2014年8月12日关于171项目听证会有关结果的书面说明；

5、济南市政府采购中心2014年8月12日关于原告于2014年6月12日参加171项目公开招标活动的书面证明；

6、山东省非税收入通用票据一份，证实被告向济南迅**限公司开具出租车经营权有偿出让和转让收入票据的事实；

7、济南市人民政府2013年5月17日第25次常务会议纪要，证明171项目经过市政府常务会议讨论决定实施；

8、济**价局、济**政局《关于收取更新客运出租汽车经营权有偿使用金的通知》（济**（1999）第243号）；

以上证据、依据，被告用以证明其进行的171公开招标项目程序合法，适用法律、法规正确。

原告诉称

原告济南天**责任公司诉称：原告认为被告作为采购人在2013年进行的171项目新增500辆出租车营运权招投标活动中有偿出让出租车营运权的行为违法，于2014年4月1日向济南市人民政府提起行政复议，济南市人民政府作出济政复决字（2014）52号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议请求。原告认为被告在2013年进行的171项目中，被告有偿出让出租车营运权的行为违反了《**务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发（2004）81号）第二条关于“所有城市一律不得新出台出租车汽车经营权有偿出让政策”的规定。被告称有偿出让的依据为济**价局、济**政局1999年8月3日作出的《关于收取更新客运出租汽车经营权有偿使用金的通知》（济**（1999）243号），原告认为济**价局2012年《关于公布价格政策文件清理结果的通知》、2013年《关于公布价格政策文件清理目录的通知》中继续保留有效的政策文件中并无济**（1999）243号文件，该文件已经废止，且济**（1999）243号仅对当时新增2020辆出租车时所作出的，不具有普遍的效力。

**设部、**通部、**政部、国**委、**安部于1999年11月14日发布的《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（国**（1999）94号）规定，除法律、法规，**务院，**政部、国**委，省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、物价部门批准的行政事业性收费项目，**务院或**政部批准的政府性基金项目外，其他涉及公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车的行政事业性收费和政府性基金项目应一律取消。清理整顿后，确需保留有偿出让和转让经营权的城市，经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报**政部和国**委备案。济价费字（1999）243号文件不符合以上规定，在清理整顿过程中属于应当取消的行政事业性收费项目，这与济价费字（1999）243号文件已经废止的结果也是相符合的，且被告也未提交除了济价费字（1999）243号文件以外的其他符合规定的相关出租车经营权行政事业性收费项目文件和备案证明，因此出租车有偿出让没有任何依据。

已经废止的1996年通过的《山东省道路运输管理条例》和2011年施行的《山东省道路运输条例》中，均没有出租车经营权有偿出让的规定，《济南市城市客运出租汽车管理条例》于2006年3月30日开始施行，济南市人民政府认为依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、第五十三条第一款、《济南市城市客运出租汽车管理条例》第二十条“市人民政府有偿出让出租汽车经营权和确定新增出租汽车数量……”的相关规定，被告有偿出让出租车营运权的行为符合上述法律规定，驳回原告的行政复议请求，却完全无视被告违反了上位法和《山东省道路运输条例》的规定。

出租车经营权有偿出让属于行政许可，但被告进行出租车经营权有偿出让，没有任何法律、行政法规的规定作为依据，收费项目也不在山东省行政事业收费目录清单中，也没有对外公开接受社会监督。故原告提起行政诉讼，请求确认被告在171招标项目中有偿出让出租车营运权的行为不具合法性。

原告向本院提供证据、依据如下：

1、济南市人民政府济政复决字（2014）52号行政复议决定书及送达回证，主要内容为：原告要求确认被告171项目有偿出让出租车营运权的行为违法向济南市人民政府提起行政复议，复议机关经复议决定驳回原告的复议请求；

2、被告的行政复议答复书；

3、济南市政府采购中心于2013年12月6日发布的《济南市城市公共客运管理服务中心出租车营运权招标公告》；

4、济南市政府采购网发布的《济南市城市公共客运管理服务中心出租车营运权中标公告》；

5、国**公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发（2004）81号），该文件要求政府组织相关部门对出租汽车经营权有偿转让进行专项清理整顿。所有城市一律不得新出台出租汽车经营权出让政策。已经实行出租汽车经营权有偿转让的，对出让数量、金额、期限、审批程序等进行全面清理和整顿；

6、济**价局、济**政局《关于收取更新客运出租汽车经营权有偿使用金的通知》（济**（1999）第243号）；

7、济**价局《关于公布价格政策文件清理结果的通知》（济**（2012）83号）（附目录），主要为公布保留、需要修改、废止、失效的价格政策文件的目录；

8、《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（国*（2006）01号）；

9、**设部、**通部、**政部、国**委、**安部《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（国**（1999）94号）；

10、国**公厅《关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》（国办发（2014）30号）。

以上证据、依据，原告用以证明其具备原告主体资格，被告171公开招标项目存在违法性。

被告辩称

被告济南市城市公共客运管理服务中心辩称：本案不应属于行政诉讼受案范围。

《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院受理公民、法人和其他具体行政行为不服提起的诉讼。171项目招标活动不是具体行政行为，而一种民事行为，该项目形式虽是政府采购，但其内容是招标出让出租车经营权，而并非政府采购物品或服务，双方当事人之间是一种民事法律关系，按照平等、自愿的原则订立合同。《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定：“政府采购适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”所以，本案不属于行政诉讼受案范围。

原告不具备行政诉讼的主体资格，被告更不是适格的行政诉讼被告。原告作为投标人参与了上述171项目的投标活动，理所应当按照招标文件规定的：“投标人认为招标文件、招标过程和中标结果使自已的合法权益受到损害的，可以在知道或者应当知道其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向济南市政府采购中心提出质疑，对答复不满意的，可以在15个工作日内向济**政局投诉。”本案，原告是在参与JNCZGK-2013-171项目投标活动没有中标的情况下提起的行政诉讼，不符合人民法院关于行政诉讼的受案范围，是诉权的滥用。

经营权有偿出让完全合法。根据《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十二条规定：“市人民政府有偿出让出租汽车经营权和确定新增出租汽车数量，应当召开听证会，听取专家、经营者、驾驶员和乘客等有关方面的意见。出租汽车管理部门对新增出租汽车数量运营指标的投放，应当采取公开招标的方式依法进行，逐步推广以服务质量为主要竞标条件的招投标方式。对中标结果应当向社会公示，公示时间不少于二十天。具体办法由市人民政府制定。”这里就有偿出让出租汽车经营权从地方性法规层面予以了确认。在2013年5月17日市政府第25次常务会议纪要中明确了出租车经营权有偿出让金的用途。为此，市交通运输局于2013年8月3日在《济南日报》公布了《济南市新增市区出租汽车运力听证会公告》，依法启动了听证程序，并于8月22日进行了听证，结果为同意。因此，本次出租汽车经营权有偿出让无论从实体还是程序角度，都完全合法。

我市出租汽车经营指标有偿出让从1999年就已经开始，依据为济**价局、济**政局1999年8月3日《关于收取更新客运出租车经营权有偿使用金的通知》（济**（1999）243号），而《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（国**（1999）94号）是1999年11月14日发布的。所以，出租汽车经营权有偿使用金1999年开始至2006年一直收取。2006年《济南市城市客运出租汽车管理条例》出台，正是基于济南市出租汽车行业经营权一直采取有偿出让方式的考虑，在本条例第十二条中明确规定了济南市有偿出让出租汽车经营权，使经营权的有偿出让从政府规范性文件上升到了地方性法规层面。因此，本次收取有偿使用金不属于新出台政策，不违反国**（2004）81号文件精神。

《济南市城市客运出租汽车管理条例》是由济**人大通过、省人大批准，于2006年3月30日起正式实施的地方性法规。其中，第二条明确规定本条例的适用范围，“本条例适用于本市市区城市道路范围内的城市客运出租汽车行为的管理。”我单位作为本市主城区客运出租汽车行业的管理机构，在出租汽车经营权有偿出让中以《济南市城市管运出租汽车管理条例》为法律依据，适用法律正确。

综上所述，被告有偿出让出租车经营权的行为是合法的，程序是公开的，适用法律是正确的。原告的诉讼请求没有法律依据，请人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。

本院查明

经庭审质证，本院对证据作出如下确认：原告提供的证据，被告对其真实性无异议，本院予以确认。被告提供的证据证实171项目的来源、实施的主要经过及依据，对上述证据的真实性，原告无异议，本院予以确认。对于双方提供的不同依据，本院将结合涉诉171项目的性质、招标行为的法律定性等综合评价。

经审理查明：被告济南市**理服务中心根据《济南市城市客运出租汽车管理条例》的规定，经济南市市政府常务会议研究决定，于2013年发布济南市新增500个市区出租汽车运力指标及公共资源有偿使用的公开招标文件，项目名称为JNCZGK-2013-171。该招标项目2013年8月3日由济南**输局在报纸媒体上公布有关召开听证会的通知，并实际召开听证会，进行了表决。该项目招标活动于2014年完成，具体代理招标的为济南市政府采购中心，并向社会公开招标结果。原告参与了2014年的实际招标活动，后要求确认被告171项目有偿出让出租车营运权的行为违法，向济南市人民政府提起行政复议。复议机关经复议决定驳回原告的复议请求。后原告在法定期限内向本院提起行政诉讼。

另查明：济南**委会《济南市城市客运出租汽车管理条例》（济人发（2006）10号）规定：“市市政公用事业局负责本市城市客运出租汽车行业的行政管理工作。但城市客运出租汽车在公路上运营时，由交通行政部门负责管理。”2010我市机构职能调整时，被告随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位，具体实施本市城市客运出租汽车行业的行政管理工作。

本院认为

本院认为：一、被告系济南市交通运输局下属具体实施本市城市客运出租汽车行业行政管理工作的独立部门，其实施171项目的招投标活动具有行政主体资格和行政权限，也是本案适格的被告。

二、根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定，城市客运出租的经营属于直接关系公共利益的特定行业，实行市场准入和行政许可。本案中上述许可既针对市场准入问题，又涉及客运出租市场车辆的实际经营，171项目的实际投标参与人在客运出租经营权方面已经获得许可，取得市场准入资格。171项目的核心是客运指标，客运指标具有经营的利益性且关乎公共利益，需要政府行为予以监督、管理和具体衡量。将客运指标公开进行招投标，以有偿的方式转让，参与投标的各方根据招投标结果签订合同明确双方的权利义务，招标方或者客运指标的出让方在招投标过程中、合同监督实施过程中具有行政管理职能。171项目实行公开招标解决的是客运指标的公平竞争和实际取得，从法律层面上讲系解决行政合同的签订资格问题。故本案171项目招投标系行政合同中附属性的行政行为。被告根据中标结果，与投标客运出租汽车经营企业签订行政合同后，根据法律、法规的规定以及合同的约定，对符合条件的运营车辆，发放出租汽车运营证，最终实现城市客运出租运力的增加和公共管理的目的，该过程符合《中华人民共和国行政许可法》第五十三条的规定。故，171项目的招投标活动及后续的行政合同亦是行政许可的前提条件。原告本次诉讼针对171项目有偿出让出租车经营指标的合法性，其具备原告主体资格。

三、由于原告经本院明示，对171项目招投标的程序及投标结果无异议，不提出审查要求，且行政性的招投标问题及后续的客运经营权指标实施的具体问题会涉及投诉、起诉等不同程序的救济途径、方式及行政合同合法性、违约性的审查，故本案中对于上述问题暂不宜审查、评判。

四、关于171项目招投标有偿出让客运经营指标合法性的问题。1999年8月5日，济**价局、济**政局公布实施《关于收取更新客运出租汽车经营权有偿使用金的通知》（济**（1999）第243号），我市1999年已经出台客运出租汽车经营权有偿使用金收取办法，上述文件早于1999年11月14日颁布的《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》（国**（1999）94号），《意见》要求取消不符合规定的出租汽车的行政性收费和政府性基金项目，严格规范经营权有偿出让和转让。《意见》对行政性收费和经营权有偿转让问题进行区别规定，本案涉及的171项目属于经营权有偿出让，不属于行政性收费。国**公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国**（2004）81号），该文件要求政府组织相关部门对出租汽车经营权有偿转让进行专项清理整顿。所有城市一律不得新出台出租汽车经营权出让政策。已经实行出租汽车经营权有偿转让的，对出让数量、金额、期限、审批程序等进行全面清理和整顿。2006年，济南**委会颁布实施《济南市城市客运出租汽车管理条例》（济人发（2006）10号），规定有偿出让出租汽车经营权和确定新增出租汽车数量，应当召开听证会，听取专家、经营者、驾驶员和乘客等有关方面的意见。出租汽车管理部门对新增出租汽车数量运营指标的投放，应当采取公开招标的方式依法进行。原告认为济**价局2012年《关于公布价格政策文件清理结果的通知》、2013年《关于公布价格政策文件清理目录的通知》中继续保留有效的政策文件中并无济**（1999）243号文件，该文件已经失效。本院认为，2006年公布实施的《济南市城市客运出租汽车管理条例》系贯彻国**（2004）81号，并对济南市客运出租车的经营权有偿出让、营运管理等问题进一步规范，对于出租车的经营权有权出让、新增出租汽车数量运营指标的投放问题，已经从政府文件上升到地方性法规，并未违反国**（1999）94号、国**（2004）81号的规定。原告提出的关于济**（1999）第243号效力问题的主张不影响2013年171项目不属于新出台有偿转让政策的认定。原告提及的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（国*（2006）01号）、《关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》（国**（2014）30号）两个文件主要涉及行政事业性收费的规范问题，对本案被告171项目有偿出让客运经营指标合法性问题无直接关系。故，被告有偿出让客运经营指标有相应的依据，并无不当。

综上所述，原告现有证据、依据尚不足以证实被告2013年组织济南市新增500个市区出租汽车运力指标及公共资源有偿使用的公开招标（项目名称为JNCZGK-2013-171）违法，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告济南天**责任公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告济南**责任公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十月二十一日