冯**诉河南省卫生和计划生育委员会拒绝履行法定职责二审判决书

审理经过

上诉人河**育委员会（以下简称省卫计委）因冯**诉其拒绝履行法定职责一案，不服郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第245号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月16日公开开庭对本案进行审理，上诉人省卫计委的委托代理人张*、王**，被上诉人冯**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：原告冯**患者冯**之子，2013年8月原告向被告纠风办递交举报信，反映河**民医院消化内科存在违规违纪行为，举报内容主要有：一、故意夸大患者病情，对患者漏诊误断、过度医疗：二、违反管理制度和操作规程，擅离职守，延误患者救治；三、开具虚假医学证明，伪造病危通知书，篡改抢救时间；四、医生袁X、谢X违反执业管理规定，超范围开展生物治疗等诊疗活动；五、违反物价管理规定，超标准收费；六、涉嫌收受现金、有价证券等财物及接受讲课费和免费旅游；七、消化内科擅自开展肿瘤生物治疗。要求被告组织人员调查，调查后发现情况属实，依据有关规定，责成医院对涉及的科室主任和医务人员给予相应处理。并给予举报人书面答复。被告2013年8月12日收到举报信，经领导签批后转河**民医院调查处理。2014年3月，河**民医院向被告出具“关于对患者冯**投诉问题的调查报告”，被告将该调查报告复印转交给原告。

一审法院认为

原判认为：《医疗机构管理条例》规定，医疗机构执业，必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范。县级以上人民政府卫生行政部门对医疗机构的执业活动行使监督管理职权。《中华人民共和国执业医师法》规定，医师在执业活动中遵守法律、法规，遵守技术操作规范。被告作为卫生行政主管部门，对原告举报河**民医院相关问题，被告应当进行调查，根据调查认定的事实作出相应处理并答复举报人。但被告仅将收到的河**民医院的调查报告复印转交给原告，并没有将卫生行政部门调查认定的事实和处理意见明确告知举报人，没有完全履行自己的行政监管职责。原告请求被告对原告的举报，进行调查作出处理并给予书面答复的诉讼请求，本院予以支持。因被告没有对原告举报作出调查结论，被告辩称原告属于对来信来访处理结果不服提出行政诉讼，不属于行政诉讼条件的意见，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（三）项的规定，判决被告在判决生效后六十日内对原告的举报作出处理并书面答复原告。

上诉人诉称

省卫计委上诉称：1、一审法院认定事实错误。第一，上诉人没有收到被上诉人的举报信。第二，举报信没有明确的申请事项。第三，被上诉人要求上诉人给有关责任人撤销职务、行政记过和经济处理，不属于上诉人的职责。综述，一审法院要求上诉人依据举报信作出具体行政行为是错误的。2、一审法院使用法律错误。通过给被上诉人写信的方式举报问题，是一种信访行为。根据《信访条例》、《行政诉讼法》的规定，应驳回被上诉人的诉讼请求，而一审法院使用《行政诉讼法》第五条第三项的规定，显然是使用法律错误。请求：1、请求撤销郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第245号行政判决；2、本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

冯鲁路答辩称：上诉人上诉理由不成立，应依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。一、1.上诉人称没有收到举报信的说法根本不成立。在一审法院审理过程中，已经认定了原、被告双方都确认的事实：原告提供的证据一举报信主要涉及原告的七项投诉内容是与被告提供的原告举报信证据一内容是完全一致的，说明举报信事实成立；原告提供证据二信件审批登记（有抓纪检纠风的卫生厅领导纪检组长魏XX的批示）与被告登记簿所记载内容一致，以上基本事实不容否认。不但上诉人卫计委落实党风廉政建设责任制负有监督责任的纪检领导经纠风办主任之手收到了原告的举报信并做了批示，落实党风廉政建设责任制负有第一责任、主体责任的卫计委主任也通过其通讯员收到了原告的举报信。

2．上诉人认为举报信没有明确的请求事项。答辩人认为：具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。行政机关对于自己应当履行的职权不履行，称不行为或不作为。行政机关不行为也是一种具体行政行为。答辩人举报信的七项主要内容均是反映医生违反卫生部门法律法规，需要卫计委单方受理调查、处罚和答复的具体行政行为，也是卫计委主任充当第一责任人的。河**民医院从业人员违纪违规问题调查处理暂行办法第九条也规定上级卫生行政部门对医院的重大、典型违纪违法问题，可以直接组织调查。根据我们所掌握的情况，发现河**民医院消化内科存在以下重大、典型违规违纪行为：一、故意夸大患者病情，对患者漏诊误断、过度治疗，消化内科不按照诊疗规定把普通未明确病因的病人，在甲胎蛋白正常的情况下，未经确诊，夸大其词污蔑患者为原发性肝癌晚期患者，超出适应症、违规开禁忌药、不对症开药以达到吃统方回扣的目的。二、违反管理制度和操作规程，违反医疗服务不良行为规定，不负责任，擅离职守，延误急、危、重症患者的救治。在患者出现紧急情况时，值班医生睡大觉、护士擅离职守达半小时。三、弄虚作假，开具虚假医学证明，篡改、隐匿、伪造或擅自销毁有关医学文书和医学资料。医生伪造病危通知书，篡改抢救时间，以达到逃避医疗事故罪的责任。四、医生无视患者的隐私权、知情权、选择权，未经患者及其家寓同意，进行实验性临床医疗。袁X、谢XX违反有关执业管理规定的非法行医行为。违规超范围开展生物治疗等诊疗活动。五、违反物价管理规定，超标准收费，不按一级护理做，却按一级护理收费。六、违反规定，涉嫌收受现金、有价证券、支付凭证和贵重礼品等财物以及接受讲课费和免费旅游的机会。消化内科不具备开展肿瘤生物治疗资质，擅自开展生物CIK项目，赚黑心钱。3.上诉人认为原告提出给责任人撤职、记过及经济处理不属于上诉人的职责。上诉人把自身应承担的主要责任想推卸掉，其四风问题很突出。上诉人还认为一审法院认定举报信是要求上诉人作出具体行政为的申请是错误的，上诉人此说法违背卫计委规章、中**大法律解答与释义和行政诉讼法。答辩人认为：答辩人写举报信的目的、举报信涉及的内容均是因为河**民医院及其医生违反了卫生部门的法律法规和医德医风需要纠风办等卫计委行政机关做出调查、处罚并答复举报人的。河南省卫生厅《医疗卫生投诉管理暂行办法（试行）》第二条明确行政投诉形式可以多样，只要反映的医疗卫生投诉内容归卫计委监管，他们就必须履行行政职责。第四条投诉接待实行“首诉负责制”，确保事事有人管，件件有回音，建立健全投诉处理制度和机制。4、他们自己的办法规定要答复，不答复就是行政不作为。《河南省卫生厅2009年度党风廉政建设责任目标》明确一把手负责贯彻落实整个卫计委党风廉政建设责任制，自然而然他们要管到底。上诉人上诉理由二通过给上诉人领导写信的方式举报问题是一种信访行为，认为不可诉，应驳回被上诉人的诉讼请求，行政诉讼法第五条第三项适用法律错误，这纯属无稽之谈。答辩人认为：据《河南省卫生纠风工作责任制实施办法》（豫**（2010）41号），按照“谁主管、谁负责”、“管行业必须管行风”的原则，答辩人自始至终找的是纠风办，卫生厅领导批示启动的是纪检纠风机制，答辩人举报的问题不是信访的受理范围，也没到信访部门举报，不存在启动信访机制。上诉人上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，请求上级人民法院依法驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院二审经审理查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为：一、关于上诉人是否收到被上诉人举报信的问题。在本案上诉人省卫计委一审答辩状中，有“答辩人收到被答辩人的举报后”经审查转交省人民医院处理的内容，且上诉人省卫计委一审期间向法院提交的三份证据——信访处理签、原告举报信及附件、省人民医院调查报告与其一审答辩状陈述内容一致。上诉人二审否认收到举报信明显不能成立。

关于被上诉人举报信的性质。被上诉人向上诉人邮寄举报信的行为应是具有一定权利救济因素的举报行为。本案中，被上诉人冯**认为省人民医院治疗行为涉嫌违法，要求卫生行政部门查处，该申请行为应是举报人的举报。同时，因为被上诉人冯**是已去世的患者冯佳永之子，是潜在的医疗争议当事人，其要求的查处行为可能会对医疗争议的处理起到一定作用，因此，该举报行为具有一定权利救济因素。也正是因此，被上诉人冯**作为举报人，除了享有行政参与与行政监督权意义上的权利，如获知举报查处情况的知情权外，还享有一定的权利救济请求权，如认为行政机关查处行为错误，有权提起行政诉讼。

按照相关法律法规等的规定，上诉人省卫计委作为卫生行政主管机关，对辖区医疗机构和执业医师的执业行为负有监督管理职责，发现存在违反医疗卫生法律法规的行为，应当主动作出相应行为。举报人的举报对于上诉人的查处行为而言，仅是提供涉嫌违法的线索，是其发现涉嫌违法行为的方式之一，举报并不限制行政机关的裁量权，不能决定行政行为的性质和内容，行政机关应根据查处的情况自主行使权力。本案中，举报信内容载明了被上诉人所认为的省人民医院存在的“故意夸大患者病情，对患者漏诊误断、过度医疗”等七项涉嫌违法行为，上诉人省卫计委可以以该举报信为线索开展调查处理程序，而处理结果应当依法作出，举报人举报请求对其有参考价值但并不对其权力进行限制。因此举报信申请事项是否明确，举报请求中“要求上诉人给有关责任人撤销职务、行政记过和经济处理”等内容是否属于上诉人职责，不能作为上诉人拒绝对举报线索开展调查处理的理由。

关于上诉人的行为是否成立不履行法定职责。被上诉人举报信的性质为具有一定权利救济因素的举报，举报内容属于被上诉人法定职权范围，并非一般意义上的信访**民医院应是举报问题的违法嫌疑人，是上诉人查处的对象，而上诉人却将举报信批转河**民医院调查处理，于法无据，也有违行政伦理。应当认定上诉人构成不履行法定职责。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人省卫计委负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月十日