朱**为土地行政管理一案二审行政判决书

审理经过

上诉人朱**为土地行政管理一案，不服唐河县人民法院（2011）唐*初字第008号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人朱**及委托代理人徐**、张**，被上诉人桐柏县人民政府委托代理人陈**、詹明学，被上诉人桐柏县公安局委托代理人方*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

唐河县人民法院一审查明：1988年10月，桐柏**办公室为原告朱**的母亲涂**（已故）颁发了《建设用地使用证》（临时）。证裁内容为：土地使用者，涂**；地址，余家庄门前堰塘南边（看守所西侧）；使用者性质，国有；用途，宅基；土地性质，祖坟园；用地面积1717.67平方米（2.56亩）；四至边界：东以孙家所埋第三棺坟向东15米为界，西以孙家所埋第三棺坟向西23米为界，南以孙家所埋第三棺坟向南40米为界，北以孙家所埋第三棺向北5.2米为界；发证机关，桐柏**办公室。该证所载的原貌现已不存在。证载范围的部分土地已于1979年被桐柏县公安局征用。涂**去世后，该宗土地一直未办理变更登记。1994年淮安街扩修，拆除了桐柏县公安局部分房屋。1996年桐柏县公安局就1979年所征用的土地进行了土地登记，证号为桐国（96）字第010003504号（已撤销）。1997年朱**以桐柏县公安局持有的国有土地使用证显示的土地包括其母亲涂**领取的《建设用地使用证》（临时）所载明的土地为由诉至法院，案经多次诉讼，三级法院多次裁判。2009年朱**以侵权赔偿为由将桐柏县人民政府和桐柏县公安局诉至法院，南阳**民法院作出（2009）南*一初字第02号民事裁定，驳回朱**起诉。朱**不服，提起上诉，2009年9月30日河南省高级人民法院以朱**母亲涂**取得的《建设用地使用证》（临时）未被撤销为由作出（2009）豫法民终字第9号民事裁定书，撤销原审裁定。2010年5月26日桐柏县人民政府作出（2010）桐政处2号行政处理决定，收回朱**母亲涂**取得的《建设用地使用证》（临时）。朱**对此处理决定不服，向南阳市人民政府提出申请复议。2010年9月15日南阳市人民政府作出宛政复议（2010）20号行政复议决定书，维持桐柏县人民政府作出的（2010）桐政处2号行政处理决定。原告朱**仍不服，提起行政诉讼。

一审法院认为

唐河县人民法院认为：1988年10月，桐柏**办公室给原告朱**的母亲涂**颁发《建设用地使用证》（临时）载明的土地位于原桐柏县城**庄生产队区域内，是朱**家的祖坟园，属于集体土地，不是国有土地，不在1988年非农业建设用地清查范围，且原告朱**未予提供该宗土地转为国有土地的任何证据。该证载明的土地面积为1717.67平方米（2.56亩），作为宅基地使用，违反了《河南省实施办法》关于宅基地面积每户不得超过0.2―0.3亩的规定。原告朱**持有的《建设用地使用证》（临时）无证号、无编号、无勘测附图、无原始土地登记档案，缺乏真实性、合法性。被告桐柏县人民政府依据《河南省实施办法》第十一条之规定，“土地登记和颁发土地证后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书”。因此，被告桐柏县人民政府作出的（2010）桐政处2号行政处罚决定，收回该证，并无不当，予以支持。原告诉求判令被告履行法定职责，为其换发土地使用证，并判令第三人桐柏县公安局赔偿原告登记损失费2万元，其诉求与本案非同一法律关系，法院不予审理。第三人桐柏县公安局与本案有法律上的利害关系，作为第三人参加诉讼，符合法律规定，所述称非本案诉讼主体，其理由不予支持。依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告朱**请求撤销（2010）桐政处2号《行政处理决定书》的诉讼请求。二、驳回原告朱**请求判令被告履行法定职责，为其换发土地使用证的诉讼请求。三、驳回原告朱**请求判令桐柏县公安局赔偿其登记损失费2万元的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。

上诉人诉称

朱**不服该判决上诉称：本案所涉土地属于上诉人的祖留土地属国有性质，办理了《建设土地使用证》。桐柏县公安局所征土地不包括上诉人土地，桐柏县公安局将上诉人土地申请办理在自己名下，已被人民法院行政判决所撤销。被诉的（2010）桐政处2号处理决定，否认该证是没有根据的，是错误的，一审法院予以支持不妥。请求二审法院依法撤销一审法院判决和被诉的处理决定，判令被上诉人履行生效的判决和裁定，给上诉人换发土地证；等价更换扩街占用上诉人约1010?土地；赔偿该地被占19年给上诉人造成的经济损失315万元。

被上诉人辩称

被上诉人桐柏县人民政府答辩称：根据桐政（1988）40号文件《关于对非农业建设用地清查处理发证的暂行办法》，每户宅基地不得超出0.2亩―0.3亩，土地登记发证不包括对坟地发证。涂志勤的《建设用地使用证》（临时）包括了1979年桐柏县公安局已征用的集体土地，无相关登记资料，又未按规定的程序取得，且不符合发证对象，上诉人上诉理由不能成立，应驳回其诉讼请求。

被上诉人桐柏县公安局未有提交书面答辩状，庭审称，除同意桐柏县人民政府的答辩意见外，认为桐柏县公安局当时征用的都是集体土地，1988年，桐柏县人民政府土地清查时，坟地、集体土地均不在发证范围内，桐柏县人民政府收回该《建设用地使用证》（临时）是正确的。

本院查明

本院二审经审理查明的事实同一审法院相一致。另查明，1997年8月19日，桐柏**管理局作出桐土管字（1997）01号《关于涂志勤所持（临时）效力确认书》，认为，“涂志勤的《建设用地使用证》（临时）。既无土地登记档案，证件无证号、无证字号（编号），并且严重违反了《河南省实施办法》第四十八条和桐政字（1988）40号文件规定的面积。依照《土地管理法》之规定，坟地又不在发证范围。综上所述，涂志勤的所持证件不属于依照法定程序和规定而取得的有效土地使用证件，因而证件无效。依照国家土地局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条之规定，报经县人民政府批准，确认并宣布涂志勤所持的《建设用地使用证》（临时）无效。当事人如对本确认书不服，在接到本确认书之日起三十日内向桐柏县人民法院起诉，逾期本确认书生效。”朱**对该《效力确认书》并未提起行政诉讼。该《效力确认书》在南阳**民法院（1998）南行终字第011号行政裁定和（2006）南行再字第5号行政判决等法律文书中均有涉及。

本院认为

本院认为：1988年10月，桐柏**办公室为涂志勤颁发了《建设用地使用证》（临时），1997年8月19日，桐柏**管理局作出桐土管字（1997）01号《关于涂志勤所持（临时）效力确认书》，确认并宣布涂志勤所持的《建设用地使用证》（临时）无效，该《效力确认书》是行政机关作出的具体行政行为。上诉人朱**称该《效力确认书》已被（1998）南行终字第001号行政裁定认定无效。但该《效力确认书》并未作为过行政诉讼的诉讼标的，也不是本案的诉讼标的，因此，对该《效力确认书》的效力及产生的后果，本院不予审理。桐柏县人民政府对其辖区土地进行行政管理依法享有职权，但进行管理，依法作出处理决定时应当依照法律的规定，按照一定的程序进行。经对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，桐柏县人民政府作出该被诉的具体行政行为时，没有履行告知程序，听取行政相对人的陈述、申辩，也未告知听证和举行听证，使用的证据材料未经过行政相对人的认证、质证，违背了行政行为作出的正当程序，驳夺了行政相对人享有的合法权利，因此，被诉的具体行政行为程序违法，本院予以撤销。上诉人朱**请求判令桐柏县人民政府履行法定职责继续执行人民法院生效判决，为其换发土地使用证之请求，与被诉的具体行政行为不是同一法律关系，且人民法院不能以司法权代替行政权而判令行政机关为其换发土地使用证。本案中，朱**与桐柏县公安局为平等的行政诉讼主体，朱**请求判令桐柏县公安局赔偿其登记损失费问题，不是本案行政诉讼审理范畴，本院不予审理。上诉人朱**请求赔偿经济损失315万元问题，因在上诉期间才提出，本院也不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目和第六十一条第一款第（三）项及《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持唐河县人民法院（2011）唐*初字第008号行政判决第二条、第三条。

二、撤销唐河县人民法院（2011）唐*初字第008号行政判决第一条。

三、撤销桐柏县人民政府于2010年5月26日作出的（2010）桐政处2号《关于收回涂志勤（临时）的行政处理决定》。

一、二审诉讼费100元，由桐柏县人民政府负担70元，朱**负担30元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一一年六月二十八日