湖北泰**有限公司与武穴市城乡规划局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告湖北泰**有限公司（以下简称“泰**司”）诉被告武穴市城乡规划局（以下简称“规划局”）不履行法定职责一案，于2015年5月26日向武穴市人民法院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告武穴市城乡规划局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告湖北泰**有限公司委托代理人何**、邱**，被告武穴市城乡规划局委托代理人郭**、喻水高到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告泰**司诉称：泰**司竞拍成功一宗面积为755.6m2建设用地，后经审核其中有157.31m2不能作为出让面积。2011年9月18日，武穴市国土资源局为化解矛盾向武穴市人民政府书面请求，请求规划部门调整规划，适当增加建筑高度。同年10月25日，武穴市政府领导指示，交由规划部门提出具体意见。2013年4月20日，规划局依规在该局网站上公示了“御湖鸿景”规划设计方案，相邻地段业主委员会向规划局提交了意见书，基本支持了规划设计方案。2014年1月16日，规划局却没有批准许可。

2014年2月21日，泰**司向黄冈市人民政府申请复议，要求：1、确认被申请人规划局作出的武规要（2010）第100号《平面规划设计条件通知书》违规无效；2、确认被申请人规划局未在规定时间内办理相关审批手续违法，责令被申请人规划局办理规划相关审批手续。2014年3月24日，黄冈市人民政府作出了黄**（2014）11号行政复议决定书，决定：1、不予支持申请人泰**司的第一项复议请求；2、责令被申请人规划局依法履行规划审批职责。2014年8月11日，黄冈**委员会作出黄*监字（2014）3号行政复议监督建议书，督促规划局就“御湖鸿景”项目方案迅速审批。时至今日，规划局仍未审批许可，故具状要求：1、确认规划局不履行项目规划许可行为违法；2、责令规划局履行已公示的“御湖鸿景”项目规划审批的法定职责。为了支持其诉讼主张，原告泰**司向本院提供了以下证据：1、2011年5月13日签订的《拍卖成交确认书》。拟证明通过拍卖取得的土地使用权；2、武穴市规划局2010年12月13日作出的《平面规划设计条件通知书》。拟证明该宗土地的用地性质、规模，但没有规定容积率和建筑密度；3、2011年9月28日，武穴市国土资源局向武穴市人民政府的书面请求。拟证明土地部门提出了增加容积率的建议；4、2014年4月20日“御湖鸿景”的规划设计方案公示牌。拟证明调整的规划方案进行了公示；5、2013年5月2日，相邻地段济福**委员会提交的《关于济福苑小区原对“御湖鸿景”规划设计方案反映意见书重新意见》。拟证明相邻小区业主表示支持该公示方案；6、2013年5月7日，济福苑小区三、四栋业主签订的《协议书》。拟证明受影响的业主同意按“御湖鸿景”规划设计方案施工；7、2013年12月18日，规划局向武穴市人民政府作出《“御湖鸿景”工程投资、收益估算（修正）》的请求报告。拟证明规划局对“御湖鸿景”投资规划方案进行了评估核算；8、2014年3月24日黄冈市人民政府作出的《行政复议决定书》；9、2014年8月11日黄冈**委员会作出的《行政复议监督建议书》；10、2015年3月26日武穴市人民法院作出的（2015）鄂武穴民初字第00011号民事判决书；11、泰**司向武穴市人民政府申请建议。

被告辩称

被告规划局辩称：一、泰**司至今未向答辩人提供办理“御湖鸿景”项目规划行政许可所需要的合法材料，尽管泰**司通过拍卖竞得该宗土地使用权，但并没有完成实质性土地成交程序，未签订土地使用权出让合同。二、办理建设工程规划许可，需要提供国有土地使用权证，而泰**司未提供国有土地使用权证及相关报建材料。因此，规划局无法履行规划许可职责。三、泰**司要求规划局履行“御湖鸿景”项目规划审批法定职责，违背了规划条件，由于相关部门失误，建议增加层数解决纠纷。因此，规划局公示“御湖鸿景”方案并非许可，且该公示方案引起了济福苑小区业主的强烈反对，显然该套方案是不可行的。四、武穴**委员会对“御湖鸿景”项目提出了三种解决方案，但泰**司不予接受。综上，泰**司的诉求缺乏事实依据和法律依据，恳请法院驳回泰**司的起诉。在法定期限内，被告规划局向本提交了如下证据、依据：1、2010年12月3日规划局武规要（2010）字第100号《平面规划设计条件通知书》。拟证明“御湖鸿景”项目为1-6层，现改变原规划层次，增加到17层，规划局无法履行审批；2、泰**司的“御湖鸿景”公示牌一份，武穴**委员会2014年第一次会议纪要（以下简称“纪要”）一份。拟证明“御湖鸿景”的规划方案未能通过审批，且“纪要”提出的三种解决方式，泰**司并不接受；3、2014年3月24日，黄冈市人民政府复议决定书一份，规划局于2014年6月25日致黄冈**委员会函一份，2014年7月20日规划局致黄冈市人民政府报告一份。拟证明复议决定书确认《平面规划设计条件通知书》符合法律法规，其次复议决定书上作出的“责令被申请人依法履行规划审批职责”的决定不可执行，第三证明规划局先后两次专门发函，至今未收到明确答复，致使规划局不能依法履行职责；4、2014年6月7日规划局就“御湖鸿景”项目向武穴市政府规划调整建议一份。拟证明规划局的建议未获得批准；5、济福苑小区业主信访件一份。拟证明“御湖鸿景”项目公示方案，未获得周边全部居民认可，致规划局无法履行规划审批职责。

经庭审质证，被告规划局对原告泰**司出示的证据1、2、3、4的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；证据5、6有异议，认为并不是所有住户的真实意思，还有居民没有补偿到位；证据7、8、9的真实性没有异议，但内容不可执行；证据10有异议，原告泰**司没有取得国有土地出让合同并土地使用权证；证据11没有交到规划局。

原**公司对被告规划局出示的证据2-1无异议。证据1、3-1、4真实性无异议，但达不到证明目的；证据2-2有异议，复议决定认定不可执行；证据3-2、3-3达不到证明目的，黄冈市复议委员会已有明确督导回复；证据5的真实性无异议，但我们有新的证据否定该证据。

本院查明

经质证，本院对原告泰**司出示的证据1、2、3、4，即《拍卖成效确认书》、武规要（2010）字第100号《平面规划设计条件通知书》、国土局《关于做好原武**油管理所（玉湖**酒店北侧）宗地拍卖出让后协调工作的请示》、湖北泰**司“御湖鸿景”规划方案公示牌，涉及到该宗土地拍卖成交、规划设计条件、调整规划增加层高及变更规划设计的现场公示图，本院予以认可。原告泰**司出示的证据5、6是2013年5月2日和5月7日关于济福苑小区对“御湖鸿景”规划设计方案反映的意见书重新意见和该小区代表签署的协议书与被告规划局提供的2013年4月25日济福苑小区业主关于对泰**司“御湖鸿景”规划方案的意见书，属同一小区业主的前后意见应以后两份意见为该小区业主的真实意思为准，故原告泰**司提供的证据5、6本院予以采信。原告泰**司出示的证据7、8、9也就是规划局向武穴市政府作出的“御湖鸿景”工程投资、收益估算（修正）的请求。2014年3月24日黄冈市人民政府作出的《行政复议决定书》及《行政复议监督建议书》，被告规划局认为该三份证据不可执行，却没有提供证据和理由证明为什么不可执行。故被告规划局的异议不能成立。原告泰**司提供的证据10是已生效的民事判决书，本院予以采信。原告泰**司提供的证据11是一份申请书，客观的反映了其向武穴市人民政府要求该宗土地规划设计变更的情况，应予认可。

对被告规划局出示的证据1，虽然原告泰**司认为达不到证明目的，但该平面规划设计通知书，客观反映了变更规划设计前的真实情况，本院予以采纳。被告规划局提供的证据2-1与原告泰**司提供的证据3属同一份证据，虽然双方有不同的解读，但属被告规划局审批前的公示程序，本院予以采信。被告规划局提供的证据2-2即武穴**员会2014年1月4日第一次会议纪要，该“纪要”审议“御湖鸿景”项目确定三种意见，但并未实际反映已公示的“御湖鸿景”为何要建议要求法院裁决的理由，虽无法反映审议过程，但客观反映了审议结果，本院予以认可。被告规划局提供的证据3-1即黄冈市人民政府黄**（2014）11号《行政复议决定书》、3-2即被告规划局于2014年6月25日《致黄冈**委员会的函》、3-3即被告规划局于2014年7月20日向黄冈市人民政府作出的《关于请求明确黄**（2014）11号行政复议决定书关键事项的请示》，第一份《行政复议决定书》中明确认为被申请人规划局应当按已公示的项目规划方案继续履行审批职责，同时责令被申请人规划局依法履行规划审批职责。而被告规划局的3-2、3-3要求上一级政府（或复议委员会）明确是否为公示项目设计的17层，而已公示的“御湖鸿景”为多少层次，建筑面积多少，均在被告规划局网站和宗地现场公开展示。故被告规划局辩称上一级政府的复议决定不可执行的异议，本院不予采信。被告规划局提供的证据5是济福**委员会向武穴市人民政府出具的关于“御湖鸿景”规划方案的意见书，因与原告泰**司提供的证据5、6属同一小区业主的不同意见，而原告泰**司提供的业主意见在后，故被告规划局提供的证据5，本院不予认可。

经审理查明，2010年12月3日，经规划局审查同意，向武穴市国有土地储备中心出具了武规要（2010）字第100号《平面规划设计条件通知书》，用地性质为商业、住宅，控制层数为1-6，容积率、建筑密度均未标明。2011年5月13日，武穴市人民政府委托东源拍卖公司对该宗755.6m2的土地使用权进行公开拍卖，委托人何中学以8925000元（含佣金400000元）价格竞买取得，并于同日签订了《拍卖成交确认书》。

2011年9月18日，武穴市国土资源局向武穴市人民政府作出《关于做好原武**粮油管理所（玉湖**酒店北侧）宗地拍卖出让后协调工作的请示》，认为规划为道路的少部份土地面积不应计作出让面积，为化解矛盾，促进和谐社会建设，建议武穴市人民政府协调规划调整，适当增加层高。武穴市人民政府分管领导签署“尊重政策、尊重实际，请规划部门研究提出具体意见”。2012年10月泰**司向武穴市人民政府提出解决问题书面申请建议。

2013年4月20日，规划局在该宗土地现场及该局网站上公布了“御湖鸿景”的规划设计方案。同年4月25日与该宗土地相邻的武穴市办事**业主委员会向武穴市人民政府提出“御湖鸿景”规划方案的四条不同意见。经泰宝公司与小区业主协商，2013年5月2日济福**委员会向武穴市规划局出具了《关于济福苑小区原对“御湖鸿景”规划设计方案反映的意见书重新意见》，并于5月7日以委托人何中学名义与业主代表签订了《协议书》，对“御湖鸿景”方案基本支持。2013年6月7日，规划局向武穴市政府作出《关于对楚天大酒店北侧拍卖地块规划调整的建议》，该建议认为“我们初步审查了该地块建筑设计方案，该项目名称为“御湖鸿景”，总平面布局情况为：裙楼四层，南北两侧均为17层高层建筑，总建筑面积为8500m2，规划建筑影响西侧济福苑部分居民日照，但与原拍卖时规划条件要求布局六层建筑相比，日照改善不少，并且2013年4月20日至26日，我们依法在现场及规划局网站将该项目方案予以公示”。

2013年12月18日，规划局向武穴市人民政府作出了“御湖鸿景”工程投资、收益估算（修正）。拟对“御湖鸿景”项目方案整体下降一层，商业裙楼按三层考虑，建筑总面积7980m2。对“御湖鸿景”项目投资，项目收益及可能存在的资金风险进行了可行性评估。

2014年1月4日，武穴**委员会作出武规委（2014）01号《2014年第一次会议纪要》，在审议“御湖鸿景”项目工程规划时因该项目涉及土地出让纠纷及容积率调整事项，可按以下三种方式办理：一、由城**司负责退还土地拍卖价款，收回土地使用权；二、如周边居民无异议，按6＋1批准建设；三、建议通过诉讼形式按法院裁决依法处理。

2014年2月21日泰**司向黄冈市人民政府申请行政复议，黄冈市人民政府于同年3月24日作出黄复决字（2014）11号《行政复议决定书》认为：“一、被申请人2010年12月13日作出的《平面规划设计条件通知书》是被申请人依法对武穴市国有土地储备中心拍卖出让的土地提出的规划条件，符合相关法律规定；二、申请人于2012年10月向武穴市人民政府提出请求调整规划条件的书面申请，武穴市人民政府有关领导责令被申请人等相关部门提出可行性方案上报。被申请人按照要求重新确定了‘御湖鸿景’规划方案，并于2013年4月20日在申请人购买宗地现场及其网站上进行公示。2014年1月16日，武穴**委员会作出武规委（2014）01号会议纪要，就申请人‘御湖鸿景’项目形成讨论意见，但该意见不可执行。故被申请人应当按已公示的项目规划方案继续履行规划审批职责，但被申请人一直未就申请人的‘御湖鸿景’项目依法履行规划审批职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项规定，本机关决定如下：一、不予支持申请人的第一项复议请求；二、责令被申请人依法履行规划审批职责。”

2014年6月25日，规划局向黄冈**委员会作出《致黄冈**委员会函》请示“《决定书》中关于被申请人应当按已公示的项目规划方案继续履行规划审批职责，是否可以理解为，按照我局之前公示的该项目设计17层的规划方案予以审批？”

2014年7月20日，规划局向黄冈市人民政府作出《关于请求明确黄**（2014）11号行政复议决定书关键事项的请示》主要内容为：“一、武穴**员会作出的武规委（2014）01号会议纪要，就申请人‘御湖鸿景’项目形成的意见经你们认为不可执行，是否理解为按‘6＋1层’审批该项目不可执行？二、‘被申请人应当按已公示的规划方案继续履行规划审批职责’的陈述是否可理解为，责令我局按公示的方案（十七层）审批该项目？三、依《中华人民共和国城乡规划法》第二十条规定，该地块在拍卖之前规划部门已作出了规划设计条件，并已纳入了国有土地使用权出让相关文件，该拍卖条件已经你们裁决符合法律规定。因此，如按公示方案（十七层）审批该项目，我们找不到相关依据，建议上级给予明确答复。四、《建设用地容积率管理办法》第七条第二项：‘因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设导致已出让或划拨地块发生了变化的，可以调整容积率。’但增加多少建设量，我们拿不准，建议黄冈市人民政府组织规划方面的专家给予明确界定。”

2014年8月11日，黄冈市人民政府行政复议委员会黄**（2014）3号《行政复议监督建议书》，向武穴市人民政府发文：“湖北泰**有限公司何中学反映，黄冈市人民政府作出的黄复决字（2014）11号《行政复议决定书》已生效四个月仍未予以落实。据查，你市规划局未对原公示的‘御湖鸿景’项目方案进行审批。请督促你市规划局就‘御湖鸿景’项目方案迅速审批。”

本院认为

2014年12月23日，湖北**公司向本院提起民事诉讼，要求被告何**交清拖欠的拍卖成交价款332.5万元。2015年3月16日武穴市人民法院作出（2015）鄂武穴民初字第00011号民事判决，其中本院认为“因被告何**取得的755.6m2宗地中有157.31m2土地规划是道路，依法不能作出土地出让面积，故原告东源拍卖公司拍卖的标的存在瑕疵。拍卖人未说明拍卖标的的瑕疵，给买受人造成损失的，买受人有权向拍卖人要求赔偿，但不能免除买受人支付价款及佣金。”故依法判决：“限被告何**自本判决生效之日起十日内支付原告东源**公司价款332.5万元。”

本院认为，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《规划法》）第十一条第二款的规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”与住房和城乡**设部《建设用地容积率管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条第二款“容积率计算规则由省（自治区）、市、县级人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”武穴市城乡规划局是本案的适格被告。二、根据《规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《管理办法》第四条“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土使用权。”而被告规划局在给武穴**储备中心出具的《平面规划设计条件通知书》中确没有标明建筑密度和容积率等规划条件，仅标明控制层数，存在明显的瑕疵，也是导致本案原告泰**司不能与土地管理部门签订土地使用权出让合同的重要原因。而被告规划局在答辩中辩称没有签订土地出让合同无法进行审批，属本末倒置。因为土地出让（拍卖）前就应该依法依规确定规划条件审批许可，而不是拍卖成交后再进行规划条件审批许可。被告规划局的重新规划方案属自行纠错行为，故原告泰**司诉求被告规划局履行审批职责符合法律规定。三、根据《管理办法》第七条“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位和个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：…（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或已划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的。”结合武穴市国土资源局向武穴市人民政府的请求中明确标明将公共道路部分作出让面积不符合规定，且黄冈市行政复议决定书和本院民事判决书上均查明，已成交的755.6m2土地使用权有157.31m2土地规划为道路不能作为出让面积。因此，被告规划局依法调整该宗已拍卖成交的土地容积率及设计条件，符合法律确定的调整规定。四、本案原告泰**司向武穴市人民政府提交申请，要求对拍卖地块规划调整的建议和武穴市国土资源局向武穴市人民政府作出的请求，建议武穴市政府协调规划调整，适当增加层高后，被告规划局也重新公布了“御湖鸿景”规划方案，且在宗地现场和被告规划局网站上进行了公示，却在答辩意见中辩称，济福苑小区业主强烈反对而不能审批。实际上被告规划局在公示后的2013年6月就向武穴市人民政府报告《关于对楚天大酒店北侧拍卖地块规划调整的建议》中明确表示，有持不同意见的住户，但据日照分析报告，第三栋住宅楼及第四栋七层的日照均满足国家规范要求。同时济福苑小区业主委员会也再次向被告规划局报送了重新意见，对“御湖鸿景”规划设计方案基本支持。故被告规划局的辩解意见既没有事实依据，也没有法律依据。五、黄冈市人民政府的复议决定书虽然对原告泰**司要求确认《平面规划设计条件通知书》违规无效申请不予支持，但对责令被告规划局应办理规划相关审批手续给予了支持。且在本机关认为中，明确指出：“2014年1月16日，武穴**委员会作出的武规委（2014）01号会议纪要，就申请人‘御湖鸿景’项目形成讨论意见，但该意见不可执行。故被申请人应当按已公示的项目规划方案继续履行规划审批职责。”并于同年8月向武穴市人民政府发出监督建议书，要求武穴市人民政府，督促被告规划局对原告泰**司的“御湖鸿景”项目依法履行审批职责。因此，被告规划局明知被拍卖地块大小发生了变化，既不依据规章履行审批程序，也不按照上级政府的决定完成许可事项，违反了法律规定。综上所述，被告规划局作出的《平面规划设计通知书》违规在先，依规重新公示“御湖鸿景”后，又拖延履行审批职责，在黄冈市人民政府作出决定并督促执行时，仍然不履行法定义务，属严重行政不作为行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”、《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”及最**法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”。参照住房和城乡**设部关于《建设用地容积率管理办法》第七条第（二）项“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：…（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的。”之规定判决如下：

裁判结果

责令被告武穴市城乡规划局在本判决书生效后二十日内对原告湖北泰**有限公司已公示的“御湖鸿景”项目规划方案履行审批职责。

案件受理费50元，由被告武穴市城乡规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或黄冈**民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于黄冈**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月二十日