上诉人龙**、龙江峰与被上诉人株洲市国土资源局诉土地管理机关不履行用地批准法定职责与行政赔偿一案

审理经过

上诉人龙**、龙江峰因与被上诉人株洲市国土资源局诉土地管理机关不履行用地批准法定职责与行政赔偿一案，不服湖南省株洲市天元区人民法院（2011）株天法行初字第27号行政判决，向本院提出上诉。本院于2011年12月7日受理后，依法组成合议庭，于2011年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人龙**，被上诉人委托代理人李*、言剑到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：原告龙**、龙江峰因改扩建房屋，于2003年10月11日经株洲市**塘分局、株洲**塘分局批准用地290㎡。2003年11月，被告国土局为原告办理了建设用地批准书，批准原告使用290㎡的国有划拨土地。2007年4月3日，经株洲市地籍测绘队实地测量，原告房屋占地面积为329.48㎡，超过批准面积39.48㎡。2007年4月17日，株洲市**塘分局对原告下达了株国土资法字（2007）第10号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，认定原告非法占用国有土地39.48㎡，对原告处以罚款395元，追缴土地收益金4573元。原告于2007年5月16日向被告交纳罚款395元、土地收益金4573元。2009年4月20日，株洲市人民政府颁发株政办发[2009]15号文件《株洲市关于处理国有土地上房屋权属登记历史遗留问题的若干意见》。2009年8月31日，株洲市处理国有土地上房屋权属登记历史遗留问题领导小组办公室，对原告的建房情况签署的意见是“该房需到国土局、规划局补办手续，再报领导小组审议”。原告于2010年5月20日向被告及被告下属的荷塘分局报告，申请补办超面积39.48㎡的用地批准书，并将该报告交给被告下属的荷塘分局，荷塘分局于2010年7月2日将材料退还给原告，亦未为原告办理39.48㎡的用地批准书。

一审法院认为

原审认为：本案系土地其他行政管理并请求赔偿纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须依法申请使用国有土地”。原告龙**、龙**在改扩建房屋时超过批准占地面积，要求被告补办用地批准书。被告办理用地批准书是一种依申请的行政审批行为。原告于2010年5月向被告申请补办用地批准书，被告根据2010年1月1日起实施的《湖南省实施办法》第二十二条之规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位在申请划拨建设用地前，应当取得项目所在地设区的市或者县（市）人民政府城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证”。因原告一直未提供规划部门出具的许可证明，被告没有为原告补办用地批准书。被告的行为符合法律规定，故对原告请求判令被告补发39.48㎡的用地批准书及其他诉讼请求，不予支持。据此，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告龙**、龙**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙**、龙**负担。

宣判后，龙**、龙江峰上诉称：1、一审法院以赔偿纠纷定性错误地变更了原告的诉权。2、被上诉人向上诉人收取了多建少批的39.48平方米的土地收益金4573元，根据公平交易的原则，这39.48平方米的土地权从被上诉人转移到上诉人。3、上诉人申报少批多建的39.48平方米用地的程序合法，被上诉人遗失上诉人记录表格是被上诉人行政管理不当之责。4、上诉人付款时间是2007年，应按株政办15号文件规定适用当时的法律、法规与政策。请求撤销原判，支持上诉人的原审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人辩称：原审法院将本案定性为土地其他行政管理及请求赔偿案正确，未变更原告诉请。办理用地批准手续需上诉人申请，经规划部门审批同意后才能由被上诉人补办超建39.48平方米的用地批准手续，但上诉人一直未提供规划部门的许可证明，被上诉人因此未为上诉人办理相关用地批准手续。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院对原审法院所认定的证据予以采信，对原审查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案系诉土地管理机关不履行用地批准法定职责与行政赔偿案。争议焦点为被上诉人未对两上诉人要求补办39.48平方米的建设用地申请予以批准是否合法，是否应赔偿上诉人的损失并赔礼道歉。上诉人在改扩建房屋时实际占地面积超过了批准面积39.48平方米，被上诉人于2007年4月17日对上诉人少批多建非法占用土地39.48平方米的行为作出了罚款并追缴土地收益金的处罚决定，上诉人据此交纳了罚款和土地收益金。1990年4月1日起施行的《湖南省〈城市规划法〉实施办法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”2010年1月1日起实施的《湖南省实施办法》第二十二条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位在申请划拨建设用地前，应当取得项目所在地设区的市或者县（市）人民政府城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证”。因此，上诉人应当先取得规划主管部门核发的39.48平方米的建设用地规划许可证再向被上诉人申请补发39.48平方米的建设用地批准书。上诉人虽向被上诉人交纳了土地收益金，但法律、法规未规定收取土地收益金即视为批准建设用地，交纳土地受益金只是取得建设用地批准书的要求之一，符合全部法定要求才能核发建设用地批准书。上诉人于2010年5月向被上诉人申请补办39.48平方米的建设用地批准书，因上诉人一直未向被上诉人提供规划部门核发的建设用地规划许可证，其申请建设用地不符合条件，被上诉人对上诉人39.48平方米的建设用地未予批准符合法律、法规的规定，上诉人请求判令被上诉人补发39.48㎡的用地批准书并确认被上诉人未批准用地的行为违法的诉讼请求无法律依据，本院不予支持。上诉人要求被上诉人赔偿损失1元及赔礼道歉的理由不成立，本院不予支持。原审查明事实清楚，程序合法，未能适用《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（一）项不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（一）、（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人龙**、龙江峰共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一一年十二月十九日