原审上诉人茶陵县**民委员会、谭**与原审被上诉人茶陵县人民政府、茶陵县云阳国有林场因履行林木、林地权属行政确权职责一案

审理经过

原审上诉人茶陵县**民委员会（以下简称庙坪村）、谭**与原审被上诉人茶陵县人民政府、茶陵县云阳国有林场因履行林木、林地权属行政确权职责一案，本院于2008年4月15日作出（2008）株中法行终字第11号行政判决，已经发生法律效力。2009年12月7日，湖南省人民检察院以湘检行抗（2009）3号行政抗诉书向湖南**民法院提起抗诉。湖南**民法院于2010年1月27日作出（2010）湘高法行监字第5号行政裁定书，将本案指令我院另行组成合议庭再审。本院于2010年7月21日依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原审上诉人茶陵县**民委员会法定代表人陈**及其委托代理人谭**、刘**，原审上诉人谭**及其委托代理人刘**、林志钢，原审被上诉人茶陵县人民政府及其委托代理人谭**、原审被上诉人茶陵县云阳国有林场及其委托代理人李**、吴**均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审判决查明，谭*来向茶陵县**民委员会承包了扁子垅、出水龙、回一湾等山场造林，引发庙坪村与茶陵县云阳国有林场（以下简称云阳林场）对扁子垅、下东瓜瑶等山林权属纠纷。1989年8月6日，茶陵县**处办公室（以下简称山纠办）作出茶**办（1989）015号《关于收归潞水乡庙坪村占用国营山场越界造林地的通知》，认为庙坪村承包给谭*来的扁子垅、滴水陇（又名出水龙）山场属云阳林场所有，并将上述两处山场共50亩收归云阳林场所有。1990年1月12日，由县山纠办和云阳林场组成调查组对争议山场进行调查并作出调查报告，认为：庙坪村将国有林地、扁子垅、出水垅两处529亩林地发包给谭*来属侵权行为，承包前权属清楚，不属纠纷山，依据是1970年《清山划界合同》、1982年清山划界四址清册、潞水乡政府给云阳林场填发的山林权属证书、1985年5月25日《有关山权山界协议书》，据此发包单位与承包者所签订的合同无效；同时，对所属国有林地的新造林和老*的抚育按照政府提出的标准进行补偿。1990年2月24日县山纠办根据调查报告作出茶**办（1990）002号《关于庙坪村越界营造国有林地处理决定的通知》，将庙坪村承包给谭*来的扁子垅等山场收回国有，山林权属归云阳林场。1991年，谭*来向茶陵县人民法院起诉庙坪村“山林承包合同”纠纷，云阳林场为第三人。同年6月12日，茶陵县人民法院作出（1991）法经字第21号民事判决书，以承包的山林大部分属第三人所有，合同的内容损害了国家、集体利益为由，判决谭*来与庙坪村的《山林承包合同》无效，并对谭*来承包期间所种林木的补偿方式进行了判决。2003年10月16日，庙坪村以有新的证据[1970年《清山划界合同》和1981年茶山证字第0008963号山林权所有证]证明扁子垅等争议山场归村上所有为由，向县山纠办提交《关于请求恢复扁子龙、下东瓜瑶等山场及林木权属的申请》，请求撤销茶**办（1990）002号文件，恢复被错划的扁子垅、下东瓜瑶等山场的权属。县山纠办收到该申请后于同年10月27日依法立案。2005年8月6日，庙坪村和谭*来又联名向县山纠办提交《关于请求迅速恢复扁子龙等山场及林木权属的申请》，以县山纠办在受理申请后近两年未作出处理为由，要求尽快处理。2006年6月20日，县山纠办作出复查报告，认为：原处理决定正确，已发生法律效力；1970年的清山划界合同不是新的证据，扁子垅、下东瓜瑶等山场有成立国有林场的批准文件及历来权属证书确定属国有，因此对庙坪村和谭*来的请求不予支持。同年8月30日，县山纠办依照《信访条例》第二十一条第一款第一项的规定，认为茶**办（1990）002号文件合法有效，处理适当，没有应当撤销的事实依据和法定理由，遂向庙坪村和谭*来下达了《驳回申请通知书》。庙坪村和谭*来不服，于同年9月20日向县政府申请信访复查，县政府于同年11月17日作出《复查意见通知书》，对县山纠办的驳回予以维持。2007年6月6日，潞水镇庙坪村、谭*来以茶陵县县人民政府“不履行林业行政确权法定职责”为由，向茶**法院提起行政诉讼。诉讼过程中，茶陵县人民政府于同年8月14日以自己的名义作出《驳回山林权属纠纷调处申请通知书》。收到通知后，庙坪村、谭*来不服，于同年8月28日向株洲市人民政府申请行政复议，市政府于10月16日作出维持的复议决定。2007年10月28日，庙坪村以茶陵县政府为被告，谭*来、云阳林场为第三人，以“林业行政确权”为由向茶陵县人民法院提起行政诉讼，要求（1）撤销《茶陵县人民政府驳回山林权属纠纷调处申请通知书》；（2）判令被告依法处理山林权属纠纷。法院受理后以“不履行林业行政确权法定职责”为由予以立案。

本院认为

一审判决认为，根据我国1984年9月20日分布的《中华人民共和国森林法》第十四条规定，单位之间以及全民所有制与集体所有制之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；湘政发（1988）33号《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议调解不成的，应及时作出处理；第十七条规定，县级以上人民政府处理林木、林地权属争议，一般均授权林业行政主管部门会同有关部门办理；1996年10月14日中华**林业部第10号令第十条规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。因此，本案被告是依法处理原告与第三人云阳林场林木、林地权属纠纷的主体，也是被告方的法定职责。县山纠办是县政府授权处理林木林地纠纷的行政主管部门，其作出的林木林地行政确权的处理决定，应视为县政府作出的具体行政行为，其处理决定是具有法律效力的。被告方自2003年10月27日依法受理原告方的申请后，四年来多次履行了应尽的职责。2006年8月30日，以信访形式作出了驳回原告和谭*来的申请通知书，尔后被告方又作出“信访复查意见通知书”，原告方第一次提起行政诉讼后，被告方又作出《驳回原告和谭*来山林权属纠纷调处申请通知书》。该“通知书”是被告实施具体行政行为的程序之一，符合有关法律规定。故对被告方和第三人云阳林场的诉请依法应予支持；原告及第三人认为被告没有依法履行法定职责，与本案查明的事实不符，缺乏事实依据。故对于原告和第三人谭*来的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款（一）、（二）、（四）项之规定，并经审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告茶陵县**民委员会要求被告撤销《茶陵县人民政府驳回山林权属纠纷调处申请》和判令被告依法处理山林权属纠纷的诉讼请求。案件受理费50元，由原告茶陵县**民委员会承担。

二审裁判结果

二审判决对一审判决认定的事实予以确认。

二审判决认为，《中华人民共和国森林法》第十四条规定：单位之间以及全民所有制与集体所有制之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；湘政发（1988）33号《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定：各级人民政府处理林木、林地权属争议调解不成的，应及时作出处理；第十七条规定：县级以上人民政府处理林木、林地权属争议，一般均授权林业行政主管部门会周有关部门办理；1996年10月14日中华**林业部第10号令第十条规定：林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。因此，本案被上诉人是依法处理上诉人与被上诉人云阳林场林木、林地权属纠纷的主体。茶陵县**处办公室是茶陵县人民政府授权处理林木林地纠纷的行政主管部门，其作出的林木、林地行政确权的处理决定，应视为茶陵县人民政府作出的具体行政行为，具有法律效力。上诉人**委会、谭*来与被上诉人云阳林场关于争议山场的权属争议，茶陵县**处办公室已于1990年2月24日作出了《关于庙坪村越界营造国有林地处理决定的通知》[茶**办（1990）002号]。该处理决定书依法交代了诉权，告知当事人如不服处理决定，可在30天内向当地人民法院提起诉讼。上诉人**委会在法定期间内并未对处理决定提出起诉，故该处理决定合法有效。2003年10月，上诉人**委会向被上诉人茶陵县人民政府重新申请确定争议山场的山林权属，系对原处理决定的申诉。茶陵县**处办公室及茶陵县人民政府多次进行了答复，并于2007年8月14日作出了《驳回山林权属纠纷调处申请通知书》，应认定被上诉人茶陵县人民政府已经履行了法定职责。故驳回上诉，维持原判。

湖南省人民检察院抗诉认为：（一）案由定性不当，导致审非所诉。庙坪村和谭*来的诉讼请求有二，一是撤销《茶陵县人民政府驳回山林权属纠纷调处申请通知》，二是判令茶陵县人民政府依法处理山林权属纠纷。既是请求“撤销”，当然是以承认其“作为”为前提。庙坪村和谭*来本意是不服县政府驳回其申请的具体行政行为，而要求法院判令县政府重新确权。本案案由确定为“不履行林业行政确权法定职责”，属定性不当；（二）对被诉具体行政行为没有进行实质审查，导致认定事实不清。茶陵县政府作出《通知书》的依据为县山纠办于1990年2月24日的《关于庙坪村越界营造国有林地处理决定的通知》，而该处理决定将争议的扁子龙等山场确认归云阳林场。庙坪村对争议山场主张权利有据可依。法院对证据的认定和采信不符合法律规定，导致认定事实不清。判决适用法律错误。

再审对原审查明的事实无异议，予以确认。

本院认为：1990年2月茶**纠办作出的《关于庙坪村越界营造国有林地处理决定的通知》[茶**办（1990）02号]，已明确作出处理决定，庙坪乡将扁**等四处山场发包给谭*来承包属侵权行为，该山场的山林属于国有，由云阳林场行使管理权、所有权。该处理决定书依法交代了诉权，告诉当事人如不服处理决定，可在30日内向当地人民法院提起诉讼。庙坪村在法定期间内并未向法院提起诉讼，该处理决定已发生法律效力，具有最终确定力。2003年10月16日，庙坪村以有新的证据为由，向县山纠办提交《关于请求恢复扁**、下东瓜瑶等山场及林木权属的申请》，要求撤销茶**办（1990）02号通知，恢复被错划的扁**、下东瓜瑶等山场的权属。该行为的性质实质是针对原处理决定不服的行政申诉行为，而非要求行政机关履行法定职责的申请行为。2006年8月30日，茶**纠办作出的驳回庙坪村和谭*来要求恢复扁**、下东瓜瑶等山场及林木权属的申请的通知以及2007年８月14日，茶陵县政府作出的驳回山林权属纠纷调处申请通知书，没有改变茶**办（1990）02号通知设定的任何权利义务，也没有对相对人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系。故该行为系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受理范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：

一、撤销本院（2008）株中法行终字第11号行政判决和茶陵县人民法院（2007）茶法行初字第00009号行政判决；

二、本案发回茶陵县人民法院重审。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二○一○年十二月二十二日