广州市增城市新塘镇翟洞村堂元经济合作社与广州市增城市新塘镇翟洞村枝山经济合作社、增城市人民政府等土地行政征收二审行政裁定书

审理经过

上诉人堂元社、枝山社因土地登记一案，不服原增城市人民法院（2011）穗增法行初字第48号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院认为

原审法院认为：对增城市人民政府主张堂元社、枝山社的起诉已经超过起诉期限的问题。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年……。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”增城市人民政府于2001年9月27日作出的增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》未告知堂元社、枝山社，亦无证据证明堂元社、枝山社堂知道或者应当知道该具体行政行为内容，而涉案土地是不动产，因此，堂元社、枝山社于2011年9月13日向原审法院提起行政诉讼没有超过起诉期限，增城市人民政府主张已经超过起诉期限，证据不足，应不予支持。

至于增城市人民政府颁发增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》给东凌**公司是否构成行政行为违法的问题。永**司未办理用地手续，擅自占用涉案土地构成违法用地。2000年6月19日，广东省国土资源厅作出粤国土资（地产）函（2000）245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，批复增城市人民政府对包括永**司占用涉案土地在内的违法用地项目依照l988年修正的《中华人民共和国土地管理法》落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，并补缴有关税费。堂元社、枝山社对该批复不服向国土资源部和广东省人民政府申请行政复议，该批复未被依法撤销，该批复合法有效。

永**司征收涉案土地，堂元社、枝山社已经收取了征地补偿款。该涉案土地经翟**委会、增城市永和**办公室、永和**理所、永和镇人民政府、增**土局审批同意。2000年9月20日，永**司与增**土局签订了增国合字（2000）第70号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，永**司以每平方米土地使用权出让金3元的价款成交包括涉案土地在内的土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日施行）第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”永**司将涉案土地使用权转让给东凌**公司，双方签订了《永**司与东**团土地使用权转让合同书》及《增城市国有土地使用权转让合同书》，东凌**公司作为土地受让者对涉案土地使用权申请变更登记。东凌**公司在对涉案土地取得了增城市城市规划局颁发的《建设用地规划许可证》、增**土局核发的《建设用地批准书》，以及向增**土局签订了《增**土局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》等法律文件，对东凌**公司的申请经增城市永和**理所、镇人民政府审批同意后，增**土局于2001年9月21日审查同意变更，因此，增城市人民政府于2001年9月27日作出增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》，符合法律规定，应予以支持。由于增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》项下的土地转让38321.9平方米给戴**公司，并领取了增国用（2004）第B0400145号《国有土地使用证》等事实，增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》已被增城国土房管局收回存档注销，判决维持该证的具体行政行为已没有实际意义。

综上所述，针对堂元社、枝山社提出的诉讼请求，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告广东省增城市永宁街翟洞村堂元经济合作社、广东省增城市永宁街翟洞村枝山经济合作社的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人堂元社、枝山社不服原审判决，向本院上诉称，其不服广东省增城市人民法院（2011）增法行初字第48号行政判决提起上诉，认为：该判决认定事实和适用法律错误，属原审法院故意制造错误，请求二审法院查清事实后依法改判，并通过其他途径追究相关人员徇私枉法的法律责任。一、增城市永和经济发展总公司非法占用我们的土地，与增城市永荔**公司在广东省国土资源厅骗取的粤国土资（地产）函（2000）245号文即《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》所指向的土地没有关系。我们的土地是永和经济发展总公司于2001年4月20日与我方签订《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》，并于2004年初非法占用的土地。该土地在2003年还未拆迁，而永**司所称的五宗土地，在2000年之前己有建筑物。永**司所指的五宗3000多亩土地在什么地方，只有永**司自己知道。我们的土地不包括永**司五块地之内。二、广东省国土资源厅粤国土资（地产）函（2000）245号批复，是广东省国土资源厅要求下级国土资源部门提供宗地补办用地审批手续的材料。属于上下级行政机关内部工作运行程序的通知性文件，不是有批准权的广东省人民政府批准征用土地的文件，原审判决认定该合同是增城市征用地合法有效的依据是故意制造错案。三、本案争议审查的对象是增**房管局2011年4月21日对我方作出的增国房复（2011）208号文即《关于反映新塘镇翟洞村涉嫌用地问题的批复》这个具体行政行为。2014年8月6日本案开庭时，东**团的代理人向法庭提交证据，说明该土地利用现状己经改变，只能证明增城市国土局有关人员无视国法，与东**团非法勾结，又一次非法倒卖土地。原审法院称对我方起诉撤销或维持增国用（2001）第B14000145号国有土地使用证已没有实际意义是认定错误。四、本案涉及多个环节的土地犯罪事实和徇私枉法，依据《中华人民共和国刑法》第228条、第399条第二款、第410条、《中华人民共和国行政诉讼法》第56条的规定，恳请二审法院将有关人员的犯罪线索移交公安和检察机关立案查处。五、本案原审法院审判程序违法。在原审诉讼程序中进行司法鉴定的申请，我方提出了传唤证人到庭，申请调取有关证据但原审法院对我方的诉讼权利予以剥夺。

被上诉人增城市人民政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，本案应驳回上诉，维持原判。二、上诉人与增城市永和经济发展总公司签订的《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》的效力问题不属于行政审判权限范围，原审法院已依法裁定驳回，并已生效。三、被上诉人核发增国用（2001）第Bl400217号《国有土地使用证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。2001年东凌**公司（下称东**司）向增城市国土资源和房屋管理局申请涉案土地使用权的变更登记，并提供了土地使用权变更申请呈批表、国有土地使用权转让合同书、营业执照及建设用地批准书等申请资料，根据《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第十条规定，涉案土地使用权办理土地登记手续完备，资料齐全，被上诉人核发增国用（2001）第B1400217号《国有土地使用证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该具体行政行为合法有效。四、征地行为与土地登记行为是两种不同的具体行政行为，上诉人对征地行为不服的，依法应当另案处理。根据《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》第八条、第二十七条的规定，国家建设征用土地，由用地单位与村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会签订征地协议并支付土地补偿费，依照法定程序批准后组织实施。因此，征地行为是一种行政征用具体行政行为。根据《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第二条的规定，土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。因此，土地登记行为是一种行政登记具体行政行为。本案中，上诉人的一审诉讼请求是对被上诉人核发增国用（2001）第B1400217号《国有土地使用证》这一行政行政行为不服。至于上诉人在起诉状和上诉状的事实与理由部分一再阐述的征地行为，由于征地行为与土地登记行为是两种不同的具体行政行为，且上诉人在一审诉讼请求中并未就涉案土地的征地行为提起诉请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六十七条的规定，人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。因此，上诉人对征地行为不服的，依法应当另案处理。综上，请求人民法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人辩称

原审第三人增城国土房管局、永**司、永**司答辩称同意原审判决，答辩意见与被上诉人答辩意见一致。

原审第三人东**司答辩称其取得涉案土地是合法的，且在涉案土地上已经开发建设，故原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院予以维持。

原审第三人戴**公司、翟**委会未到庭发表答辩意见。

本院查明

经审理查明，据日期为2001年4月的《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》记载显示，该协议书主要内容如下：为加速我镇经济建设的步伐，进一步拓展塔岗工业园区的开发规模，使该区在原有的基础上发展成为一个集工业、科技、休闲于一体的新园区，为国内外投资商创造一个良好的投资环境，经双方充分协商，达成如下征地协议。一、征用土地位置、面积。甲方意向征用乙方以黄毛岭（土名）一带为中心，分东西北走向，伸延总面积约为3000亩，甲方根据发展规模需要，实行滚动式，分多期征用。首期征用面积约为700亩，各期实际征用面积及地理位置均以测量红线图为准。二、征地方法及付款方式。乙方所提供的首期用地约700亩，实际面积以征地红线图为准，甲方给乙方补偿实行综合包干制（即包括地款、青苗、山坟、简易工棚拆迁、劳力安置等在内），但不含房屋拆迁补偿，其综合包干制山地每亩补偿价为12000元，青苗、山坟、简易工棚拆迁等附着物补偿价为每亩4500元，水田每亩补偿价为24000元，青苗补偿价为每亩2000元……。付款办法：甲方意向征用后，实行按每个项目落实到位后，在用地施工前，按实际用地面积一次性付完征地款，如遇资金不能到位，所欠尾数按年息10％计算，……四、此协议一式五份，甲、乙双方各执一份，其余送有关部门备案办理相关手续。永**司作为上述合同甲方，翟**委会、堂元社、枝山社以及翟洞村的上邹经济合作社、下邹经济合作社、迳冚经济合作社、新屋经济合作社作为上述合同的乙方分别在上述协议书上盖了印章。

永**司与翟**委会对上述同一土地又签订了一份《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》，合同内容与上述合同内容完全一致，合同甲方盖永**司印章，乙方盖翟**委会印章。该征地协议书没有订立合同的时间。

1997年11月13日，增城市国土局作出增国土监字（1997）62号《增城市国土局土地行政案件处理决定书》，查明永**司于l993年2月间，未办理用地手续，擅自占用永和镇塔岗村、陂头村、翟洞村的土地3286.26亩，其中耕地573.371亩，其他土地2712.889亩，现巳填土，并建好部分设施。认定永**司的上述行为，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十九条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，决定：一、对永**司非法占用的3286.26亩（折合2190840m2）土地处每平方米8元的罚款，共罚人民币17526720元，上述罚款限在接到本决定书之日起十五天内缴交。二、限永**司自接到该决定书之日起十五日内持罚没收据及有关用地资料，到增城市国土局依法完善出让手续。1997年12月23日，永**司向增城市国土局房管局交纳罚款5000000元。

2000年3月21日，增城市国土局以增国房字（2000）第13号《增城市关于项目违法用地申请补办用地手续的请示》向广州市国土局请示，请示内容为对增城市汽车配件总公司等14宗，面积5879.724亩的违法用地，经增城市人民政府同意，报呈广州市国土局申请补办用地手续。增城市国土局呈批的《土地违法项目补办手续申报表》中，其中永**司的违法用地四宗，违法用地发生的时间均为1993年2月，四宗违法用地的土地面积分别是215827平方米，其中耕地面积45433平方米；332593平方米，其中耕地面积128500平方米；614340平方米，其中耕地面积73260平方米；471620平方米，其中耕地面积62587平方米。广州市国土局对番禺市、花都市、增城市违法用地报呈广东省国土资源厅。2000年6月19日，广东省国土资源厅作出粤国土资（地产）函（2000）245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，同意番禺市、花都市、增城市上报的共47宗违法用地项目依照l988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，并补缴有关税费，其中增城市l4宗，用地面积319.98公顷，其中耕地114．27公顷。2000年6月29日，广州市国土局作出穗国土地批字（2000）第33号《关于增城市违法用地申请补办手续的批复》，批复同意增城市国土局上报的l4宗违法用地（用地面积391.98公顷，其中耕地ll4.27公顷）项目依照l988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法逐宗组织材料、补缴有关税费，补办用地审批手续。对违法项目所占用的耕地，要按照占补平衡的原则，由违法用地单位（者）负责开垦相当数量和质量的耕地，无条件开垦的，要按规定缴纳土地垦复金。

2000年9月10日，增城市国土局在永**司为用地单位填写的《用地申请表》上作出符合用地条件，呈报市领导审批的审核意见。该申请表主要内容是，申请地点永和镇（永宁街）翟洞村枝山社、堂元社，座落土名园墩山，申请面积471131.69平方米（706.694亩），四至东至翟洞河，西至猪耳山，南至羊城晚报用地，北至荔枝山，申请用地理由工业园用地。翟洞村委会、增城市永和**办公室、永和**理所、永和镇人民政府分别在申请表上审批同意。

2000年9月20日，增城市国土局与永**司签订增国合字（2000）第70号《广东省增城市土地使用权出让合同书》，约定增城市国土局根据永**司的建设需要，将位于永和镇（永宁街）陂头、翟洞村天平山、园**（土名）的土地1628.94亩（合1085960平方米）的土地使用权出让给永**司使用。地块四至东至翟洞河、永**司，西至猪耳山、永**司，南至羊城晚报用地、荒地，北至荔枝山、高田。土地用途为工业厂房。土地使用年期为50年。永**司愿意以每平方米土地使用权出让金3元的价款成交上述土地使用权，出让金总额为3257880元。永**司按每平方米向增城市国土局交付城镇土地前期开发费及业务费12元，共款为13031520元……。之后，永**司（转让方、甲方）与东凌**公司（受让方、乙方）签订《增城市国有土地使用权转让合同书》，约定土地使用权转让土地位于永和镇翟洞村园**（土名），转让面积47129平方米（折合706.694亩），四至东至翟洞河，西至翟洞村委用地，南至羊城晚报用地，北至枝山合作社。甲方盖永**司印章，乙方盖东凌**公司印章。另一份由永**司代表与东凌**公司代表签订的《永**司与东**团土地使用权转让合同书》，约定转让价格以每亩平均价47000元计算，合共33214618元。两份合同均未签署订立时间。

2001年9月21日，增城市国土局在东**司为土地使用（受让）者填写的《土地使用权变更申请呈报表》中作出同意变更的审核意见。增城市永和镇国土管理所、永和镇人民政府在上述呈批表上审查意见亦为同意变更。同日，东**司与增城市国土局签订了增国土合字（2001）第145号《增城市面上国土局城镇国有土地转让履行出让合同规定书》，东凌**公司愿意全部履行增城市国土局与永**司签订的增国合字（2000）第70号合同中所规定的土地使用用途、规则及权利义务和责任等。东**司在办理涉案土地使用权变更登记过程中于2001年8月13日取得增城市城市规划局颁发的编号为200103B052《建设用地规划许可证》，2001年8月22日，东**司取得了增城市国土局填发的增国土建用字（2001）第72号《建设用地批准书》。2001年9月27日，增城市人民政府向东**司颁发增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》。2004年4月15日，东**司将增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》项下土地转让38321.9平方米给戴**公司，同年8月30日，戴**公司领取了增国用（2004）第B0400145号《国有土地使用证》，剩余部份分两宗地发证，增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》原件，增城国土房管局收回存档。

2003年5月15日，增城市永**协调领导小组与翟**委会、堂元社及堂元社拆迁户吴**等14人签订《东凌综合工业园首期征用土地范围内村民拆迁安置方案》，约定拆迁户统一安排到永和永康商住区或永和新城市中心区，安置补偿标准每户安排国有住宅用地84平方米，转证费用由政府负责，另补助基础及水电接网费用19000元等。

堂元社、枝山社不服增城市人民政府作出的增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》，于2011年6月3日向广州市人民政府申请行政复议，2011年8月26日，广州市人民政府作出穗府行复（2011）630号《行政复议决定书》，决定维持增城市人民政府作出的增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》。堂元社、枝山社不服向原审法院提起诉讼，请求判准其诉请。原审法院在本案审理期间，堂元社、枝山社对广东省国土资源厅作出的粤国土资（地产）函（2000）245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》不服，于2011年9月20日向国土资源部申请行政复议，2011年10月13日，国土资源部政策法规司告知堂元社、枝山社，《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》（粤国土资（地产）函（2000）245号）是广东省国土资源厅要求下级国土资源部门提供宗地补办用地审批手续的材料，属于上下级行政机关内部工作运行程序的通知性文件。永**公司用地已经广东省人民政府批准征收，对该征地行为不服，依据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，应当向广东省人民政府提起行政复议。于是堂元社、枝山社向广东省人民政府申请行政复议，2011年11月2日，广东省人民政府向堂元社、枝山社发出粤府行复（2011）323号《补正行政复议申请材料通知书》，通知堂元社、枝山社在收到该通知之日起十五日内提交有关补充材料，逾期不作补充，视为放弃行政复议申请。对堂元社、枝山社的行政复议申请，广东省人民政府未立案受理。2012年5月16日，国土资源部政策法规司再次函告堂元社、枝山社，《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》（粤国土资（地产）函（2000）245号）是广东省国土资源厅要求下级国土资源部门提供宗地补办用地审批手续的材料，属于上下级行政机关内部工作运行程序的通知性文件。因粤国土资（地产）函（2000）245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》是本案行政行为的重要依据，复议结果直接影响本案审理。2011年11月17日，原审法院裁定本案中止诉讼。2014年8月6日，原审法院恢复审理。

在一审庭审中，堂元社、枝山社陈述征地款已经付清，拆迁户每户84平方米住宅用地已经补偿。

另查明，两上诉人在一审时其诉讼请求是：“1、依法确认堂元社枝山社等与永**司签订的《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》无效；2、确认增城市人民政府颁发“增国用（2001）字第B1400217”号土地使用权证违法，并依法撤销该证；3、判令增城市人民政府承担本案的全部诉讼费用。”在一审庭审中，经原审法院释*，两上诉人坚持第一项诉请不撤回。2015年8月19日，原审法院分别作出（2011）穗中法行初第48号行政裁定和行政判决，其中上述行政裁定以两上诉人要求确认《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》无效属于民事诉讼受案范围为由驳回两上诉人针对该协议书的起诉。上述行政判决驳回了两上诉人第二项诉讼请求。2014年9月2日，两上诉人提出上诉，其在上诉状中明确是对（2011）穗中法行初第48号行政判决不服提起上诉。2014年11月4日，两上诉人向本院提交了上诉状的补充意见，在该补充意见中两上诉人明确其上诉请求为：1、撤销（2011）穗增法行初第48号行政判决，查明事实后改判支持上诉人的一审诉讼请求；或发回重审。2、判令被上诉人承担本案诉讼费用。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。”本案中，原审法院根据两上诉人的诉请在审查基础上作出了涉案行政裁定和行政判决，现有证据无法证明两上诉人就上述行政裁定提出了上诉，根据上述法律的规定，涉案行政裁定已经发生法律效力，本院不再针对两上诉人要求确认《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》无效的诉请进行审查。

1996年2月1日实施的《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，原审第三人东**司在申请办理涉案土地登记时，向土地管理部门提交了符合上述规定的材料。土地管理部门经审核后，向原审第三人东**司核发了涉案的国有土地使用权证符合上述规定，原审判决予以支持并无不当，本院予以维持。至于上诉人上诉要求通过其他途径追究相关人员徇私枉法的法律责任并非行政诉讼审查范围，本院不作调处。

综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉诉请理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人广东省增城市永宁街翟洞村堂元经济合作社、广东省增城市永宁街翟洞村枝山经济合作社负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月九日