李**与广州**建设局、广州银**发有限公司其他二审行政判决书

审理经过

上诉人李**、广州市花都区建设局因竣工验收备案行为纠纷一案，不服广州市花都区人民法院（2015）穗花法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：第三人为广州市花都区狮岭镇芙蓉度假村银湖湾小区（以下简称银湖湾小区）的开发商。2010年3月25日，广州**环保局出具穗花环函（2010）50号《关于广州银业君**湖湾小区环保设施验收意见的复函》（以下简称穗花环函（2010）50号复函），载明：第三人送来《关于我公司一期污水处理措施的报告》、环保工程《承诺书》等资料收悉，根据《花都区城市规划建设领导小组第三次会议纪要》及该局验收小组对银湖湾小区生活污水处理设施的核查情况的函复，经该局研究，函复如下：一、银湖湾小区生活污水处理设施和管理现状：生活污水处理设施已建成，但设施尚未运行，暂不符合《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》（环发（2000）38号）要求；同时，芙蓉度假区纳入狮**处理厂的污水管网也未动工建设。因此，第三人银湖湾小区生活污水在未得到有效处理、处置之前，须落实以下措施：1、银湖湾小区项目不得设置排入芙蓉水库的排污口；2、银湖湾小区生活污水设施尚未正常运行和排除芙蓉水库外污水管道未建设完成前，其污水不得外排，须用相应设施送达有资质的单位处理；满足上述两点，方可达到现行环保法律、法规对该项目环保设施的管理要求。二、同意第三人到建设等相关部门办理相应手续。三、根据《关于转发粤府办（1998）12号文的通知》（粤*（1998）31号）的规定，银湖湾小区住宅项目环保审批权限在广州市环保局，请尽快向广州市环保局申报，完善相关环保报批手续。

2010年4月7日，被告作出房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表，载明：建设单位为第三人，工程名称为花都芙蓉嶂旅游度假住宅小区（F35、36、37、38、39、40，共6幢），工程地点为广州市花都区芙蓉度假区内，开工日期为2008年3月，竣工验收日期为2010年3月30日，工程竣工验收备案文件目录中第6点包括规划、公安消防、环保部门出具的认可文件或者准许使用文件；并载明被告认为该工程竣工验收备案文件齐全，同意予以备案，其中，建设工程竣工验收备案资料目录中包含“房屋建筑工程环境保护设施竣工验收申报表”，其对应的文件即为上述穗花环函（2010）50号复函。被告提交的证据中2010年3月20日的涉案建设工程竣工验收报告中，环保验收认可文件对应的文件为发出日期为2010年3月25日穗花环函（2010）50号文件。

2011年7月31日，原告与马**作为乙方与第三人作为甲方签订《广州市商品房买卖合同》及附件，约定乙方向甲方购买位于广州市花都区狮岭镇芙蓉度假村银湖湾盛御街11号1层102房，门牌地址为：芙蓉嶂旅游度假小区芙滨路盛御街11号102房。合同第十一条房屋交付，约定甲方应当在2011年10月30日前将作为本合同标的物的房屋交付乙方使用，该商品房交付时应取得了建设工程质量监督机构出具的商品房建设项目符合验收管理规定的《建设工程质量监督报告》和规划、公安消防、人防、环保部门出具的认可文件或准许使用文件，等等。合同第十四条约定房屋交付时的有关资料，甲方应当向乙方提供有关商品房的下列资料，供乙方查证：（一）规划部门出具的《建设工程规划验收合格证》，（二）建设单位出具的《建设工程竣工验收报告》，（三）消防部门出具的《建设工程消防验收合格意见书》或备案凭证，（四）供水、供气、供电、通邮的永久使用证明材料，（五）人防、环保部门出具的认可文件或准许使用文件，（六）《房地产（住宅）质量保证书》，（七）房地产（住宅）使用说明书》，（八）《临时管理规约》或《管理规约》……上述文件中，（一）至（五）项应出示原件并向乙方提供加盖甲方公章的复印件，等等。该合同补充协议第十条约定，房屋交付时，除（六）（七）项两项资料卖房提供原件外，其余（一）至（五）项验收文件卖方在交付现场提供给买方查阅，买方如有需要，可向卖方申请复印。如卖方无法取得上述相关报告或资料，导致（一）至（五）项文件资料不齐全，但卖方已办妥竣工验收备案手续的，不视为不符合交付标准，卖方不承担延期交房的违约责任。

上诉人诉称

广州市**有限公司与本案原告及马*、第三人因物业服务合同纠纷一案，原审法院于2014年9月15日立案受理，案号为（2014）穗花法民三初字第1658号，并于2014年10月28日、2014年11月28日、2014年12月17日公开开庭审理该案，并于2014年12月25日作出民事判决，原告表明其已提出上诉，该判决未发生法律效力。原告主张其在该案第二次开庭时广州市**有限公司提交竣工验收备案表后其才知道被告出具涉案竣工验收备案表的行政行为。被告与第三人主张原告于2011年9月8日即第三人通知原告收楼当日就应当知晓被告对银湖湾小区的竣工验收备案的行政行为。

2013年12月16日，广州市花**理委员会作出《关于广州市花都区芙蓉嶂度假区整体环境影响评价事宜的证明》一份，证明第三人开发建设的银湖湾小区项目，位于芙蓉旅游度假区内，受芙蓉度假区整体地下排污管网工程的影响，度假区整体环境影响评价文件暂未通过相关部门的审批，目前该工程已全部完成，正在验收中，环境影响评价文件呈批过程中，由此，银湖湾小区项目的环境影响评价文件未能正常办理。

2014年12月24日，广州**环保局作出《关于花都区芙蓉旅游度假区银湖湾小区的房屋环评问题投诉答复》，载明：转来反映关于花都区芙蓉旅游度假区银湖湾小区的房屋环评问题的信访材料我局已收悉，经调查将情况答复如下：根据《关于芙蓉嶂度假村和澳**庄检查的意见函》（粤**（1998）308号）、《关于催办芙蓉嶂度假村环境影响报告的函》（穗环管（1998）44号）要求，芙蓉度假区生活污水自建处理系统，并于1999年2月底完成芙蓉度假区环境影响评价工作，报广州市环保局审批并报省环保厅（原省环保局）备案，由于规划调整等多方面原因，未能按时完成。芙蓉旅游度假**员会委托中**学编制了《广州市花都区芙蓉嶂旅游度假区规划（专章）环境影响报告书》，但至今未通过广州市环保主管部门审查。根据环保相关的法律法规要求，“大环评没批，具体项目环评不予受理”，﹤环评法﹥明确“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”所以，“芙蓉旅游度假区银湖湾小区”环评是没获得环保主管部门审批或审查的，更不可能通过环保验收，该小区属违法建设。

2015年1月7日，广州市花都区环境保护局作出《关于花都区芙蓉嶂旅游度假区银湖湾小区的房屋环评问题投诉答复》，载明，转来反映花都区芙蓉旅游度假区银湖湾小区的房屋环评问题的信访材料，经调查处理答复如下：1、根据《转发省环保局、水利厅、旅游局关于加强水库资源综合开发管理工作请示的通知》（粤府办（1998）12号）要求：“今后凡利用水库资源开发项目或在水库周围搞开发，除按程序报批外，还须经地级以上市环保部门审查同意”和《印发广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定的通知》（粤府（2009）104号）第十一条：“纳入专项规划或区域性开发规划的建设项目，在专项规划或区域性开发规划环境影响报告书经有审查权的环境保护行政主管部门审查同意后，其环境影响评价文件的审批权限可适当下放，具体由有审批权的环境保护行政主管部门确定”。因芙蓉旅游度假区规划（区域）环境影响评价文件尚未通过广州市环境主管部门审查，所以，芙蓉嶂度假区银湖湾小区项目环境影响评价文件审批权限在广州市环境保护局。2、穗花环函（2010）50号复函是针对该项目生活污水处理设施现状提出的管理要求，明确项目审批权限，并抄送区分管环保的领导及相关部门，目的是告知情况，利于加强管理，复函全文没有涉及有关环保行政许可的内容。

原告认为其向第三人购买的门牌地址为芙蓉嶂旅游度假小区芙滨路盛御街11号102房的房产，即位于花都芙蓉嶂旅游度假住宅小区（F35、36、37、38、39、40，共6幢）之中，而被告在未经环保部门出具审批文件的情况下对该小区进行竣工验收备案行为违法，因此，原告向原审法院提起行政诉讼，请求确认该备案行为违法，并予以撤销。

被告于诉讼中表示，根据《国家环保总局关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环法（1999）154号）的答复第二点，“按照《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任”，因此涉案银湖湾小区在竣工验收备案时并未违法。

原审法院认为：关于建设工程竣工验收备案行为是否为人民法院行政诉讼受案范围。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”因此，建设行政主管部门对建设工程的备案行为并非仅为接受材料，还要进行审查，且其后果将实际影响行政相对人权利义务，因此，建设工程竣工验收备案行为是对行政相对人权利义务造成实际影响的具体行政行为。第三人开发建设了涉案银湖湾小区，而原告向第三人购买了银湖湾小区中的一套房屋，因此，被告对银湖湾小区的竣工验收备案行为与原告具有法律上的利害关系。

关于原告对被告竣工验收备案表的起诉是否超过法定期限。《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”被告与第三人主张原告应当于2011年9月8日即第三人通知原告收楼当日就应当知晓被告对银湖湾小区的竣工验收备案行为，但该主张仅为推定，并无证据证实。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”因此，原告主张其在（2014）穗花法民三初字第1658号案件审理过程中知晓竣工验收备案行为，并未超过2年的起诉期限，原审法院予以采纳。

关于被告作出的竣工验收备案行为是否合法。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”结合上述规定，“环保部门出具的认可文件或者准许使用文件”应为环境保护主管部门出具的对建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收的认可或准许使用文件，且验收主体为审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门。本案中，广州**境保护局于2010年3月25日出具的穗花环函（2010）50号复函表明了三层意思：1、银湖湾小区生活污水处理设施已建成，但设施尚未运行，芙蓉度假区纳入狮**处理厂的污水管网也未动工建设，银湖湾小区生活污水未得到有效处理前，须落实相关措施；2、同意第三人到建设等相关部门办理相应手续；3、银湖湾小区住宅项目环保审批权限在广州市环保局。综合该复函的内容，该复函通篇未表明对银湖湾小区环境保护设施竣工验收的认可，也未表明对该小区的环保设施的准许使用。因此被告根据该复函对银湖湾小区进行竣工验收备案，依据不足，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定。鉴于银湖湾小区已销售多年，撤销该竣工验收备案行为将损害整个小区业主的公共利益；同时根据上述广州**境保护局出具的复函，银湖湾小区生活污水处理设施已建成，根据广州市花**管理委员会于2013年12月16日作出的《关于广州市花都区芙蓉嶂度假区整体环境影响评价事宜的证明》载明：芙蓉嶂度假区整体地下排污管网工程已全部完成，正在验收中，环境影响评价文件呈批过程中，因此，原审法院确认被告作出的备案行为违法，但对于原告诉请撤销涉案竣工验收备案行为，原审法院不予支持。关于银湖湾小区的环保要求，被告应采取相应的补救措施。

综上，本案被告在银湖湾小区未获得环保部门出具的认可文件或准许使用文件即作出竣工验收备案，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告广州市花都区建设局于2010年4月7日对花都芙蓉嶂嶂旅游度假区住宅小区F型住宅：F-35、F-36、F-37、F-38、F-39、F-40（共6幢）作出的竣工验收备案行为违法。

上诉人李**不服原审判决，上诉至本院称：原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，确认被上诉人作出的竣工验收备案行为违法，但不予撤销该竣工验收备案行为缺乏事实、法律依据。理由如下：一、涉案6幢住宅业主的利益不是公共利益。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》除了第七十四条之外，该法第五十六条第一款第（三）项“诉讼期间不停止行政行为的执行，但人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，裁定停止执行”和第六十条第二款“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益”也存在有关公共利益的相关规定。可见，在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的利益分为国家利益、社会公共利益和他人合法权益，其中的公共利益和个人利益是明确区分的。其次，从其他法律渊源来看，公共利益和私人利益的也是明确区分的。《中华人民共和国宪法》第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”第二款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见，《中华人民共和国宪法》很明确的将利益分为公共利益和私人利益，即使是为了公共利益，损害私人利益要予以补偿。所以，原审法院认为“小区业主的公共利益”存在几个问题：1、涉案只涉及到6幢住宅业主的利益，不涉及涉案银湖湾小区的其他业主的利益，原审认定损害整个涉案小区业主的利益的事实是错误的；2、6幢住宅业主的利益不是公共利益，只是个人利益。二、小区业主的利益受到损害，可以向开发商要求赔偿，小区业主利益不会受到损害，而对于开发商的赔偿责任，属于其违法或违约应当承担的责任。在原审法院的庇护下，开发商公然违法，不必承担应承担的责任，且将芙蓉嶂度假区环境置于危险之中而不顾，最终将该风险转嫁给业主。从这个角度来说，撤销竣工验收备案表才是保护业主的权益。三、法律应当考虑的是是否符合法律的条件，涉案芙蓉嶂度假区整体地下排污管网工程已全部完成，正在验收中。环境影响评价文件呈批中并无环境影响评价文件，且对于芙蓉嶂度假区的环评只是环保部门所称的“大环评”，而对于涉案竣工验收备案行为所依据的“环保部门出具的认可文件或者准许使用文件”指的是对涉案房屋所在的银湖湾小区的“小环评”的文件。原审法院没有进一步详细阐述该“大环评”处于呈批过程为什么和不予撤销竣工验收备案表有什么因果关系，也没有引用相关的法律规定，只能认为其没有法律依据。从一般意义上理解，一审法院可能认为，涉案芙蓉嶂度假区的环境评价正在呈批过程中，马上就满足了条件，就等到大环评过了就算了。但是，如果不撤销涉案竣工验收备案表，就意味着其是合法的，即使涉案芙蓉嶂度假区的“大环评”过了，开发商也不会就涉案房屋重新进行“小环评”。另外，芙蓉嶂度假区的环境影响评价文件于2013年12月16日之前就处于呈批过程中，到现在近2年的时间都没有审批过关，以此为依据作为不予撤销竣工验收备案行为，没有任何事实依据。综上所述，上诉人上诉请求：确认广州市花都区建设局对芙蓉嶂旅游度假区住宅小区F型住宅：F35、F36、F37、F38、F39、F40（共6幢）作出的竣工验收备案行为违法的同时，对该竣工验收行为予以撤销。

上诉人广州市花都区建设局不服原审判决，上诉至本院称：一、原审判决确认上诉人给原审第三人建设工程进行竣工验收备案的行为违法不当。原审第三人工程竣工验收备案时，向上诉人提交了备案资料，其中包含区环保局出具的《关于广州银行君**湖湾小区环保设施验收意见的复函》【穗花环函（2010）50号】。在函中第二条，环保部门明确表态“同意贵公司到建设等相关部门办理相应手续”，《复函》符合《房屋建筑和市政设施竣工验收备案管理办法》（2009年10月19日住房和城乡建设部令第2号）（下称：《办法》）第五条（三）款中“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”的规定。同时根据国**保局于1999年7月1日给江**保局《关于房地产开发项目环境管理问题的请示复函》第二条关于：“房地产建设项目，可在主体工程竣工后正式环保验收前，进行试生产，待入住率达到一定比例后，再进行环保验收的规定”。上诉人在收到原审第三人提交的材料（含区环保部门出具的对该工程认可文件）后，依该《办法》第六条规定进行了备案并无不妥，上诉人依据《房屋建筑和市政设施竣工验收备案管理办法》规定的条件，根据【穗花环函（2010）50号】文件，在区环保部门出具认可文件的前提下给予原审第三人工程备案，该备案的行为符合规章规定，并无不妥，但原审判决确认上诉人给原审第三人建设的工程进行竣工验收备案的行为违法，显然不当。二、上诉人给原审第三人建设工程进行竣工验收备案的行为与被上诉人没有法律上的利害关系，被上诉人不是适格的原告。依新、旧《行政诉讼法》规定，行政诉讼的原告应当是与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系人的当事人。上诉人给原审第三人建设的芙蓉嶂旅游度假区住宅小区进行竣工验收备案的行为，与被上诉人之间不产生直接或间接利害关系，上诉人对该工程竣工验收备案与否，或有没有经环保验收而备案与否，该房屋只要符合《建筑法》等法律、法规规定的强制标准，经验收合格，具备备案所需的法定材料，上诉人就应为原审第三人备案，至于该项目能否进行竣工验收备案，是上诉人与原审第三人之间的行政法律关系，上诉人与被上诉人之间不产生直接或间接利害关系，即使备案行为具有可诉性，被上诉人也不具适格的诉讼主体资格。三、本案应依修改前的《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定作出维持的判决。本案于新的《行政诉讼法》施行前的2015年1月9日受理，并于5月1日前已经庭审完毕，但尚未宣判，该案的处理，应按“实体从旧，程序从新”的法律适用原则去处理，应当适用旧《行政诉讼法》裁判。尽管上诉人给原审第三人建设的工程进行竣工验收备案的行为有瑕疵，但不致于构成违法，本案如适用施行前《行政诉讼法》，可在判决中说明上诉人给原审第三人建设的工程进行竣工验收备案的行为有瑕疵，然后按依修改前的《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，作出维持的判决，而不应适用修改后的《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定作出确认上诉人违法。综上所述，上诉人上诉请求：撤销一审判决并裁定驳回被上诉人的起诉或依修改前的《行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定作出维持判决。

被上诉人辩称

原审第三人广州银**发有限公司答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持。

本院查明

经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点是广州市花都区建设局作出的竣工验收备案行为是否合法以及是否予以撤销的问题。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”本案中，广州**境保护局于2010年3月25日出具的穗花环函（2010）50号复函表明银湖湾小区生活污水处理设施已建成，但设施尚未运行，芙蓉度假区纳入狮**处理厂的污水管网也未动工建设，银湖湾小区生活污水未得到有效处理前，须落实相关措施。即该复函未表明对银湖湾小区环境保护设施竣工验收的认可，也未表明对该小区的环保设施的准许使用。因此广州市花都区建设局根据该复函对银湖湾小区进行竣工验收备案，依据不足，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定。虽然广州市花**管理委员会于2013年12月16日作出的《关于广州市花都区芙蓉嶂度假区整体环境影响评价事宜的证明》载明：芙蓉嶂度假区整体地下排污管网工程已全部完成，正在验收中，环境影响评价文件呈批过程中，但芙蓉嶂度假区整体地下排污管网工程至今尚未经环评审批通过，且撤销该竣工验收备案行为也不影响整个小区业主的公共利益，故应撤销涉案竣工验收备案行为。原审法院确认被上诉人作出的竣工验收备案行为违法，但却未撤销涉案竣工验收备案行为确有不当，本院予以纠正。李**上诉有理，本院予以支持。广州市花都区建设局上诉无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

1、撤销广州市花都区人民法院（2015）穗花法行初字第8号行政判决；

2、撤销上诉人广州市花都区建设局于2010年4月7日对花都芙蓉嶂嶂旅游度假区住宅小区F型住宅：F-35、F-36、F-37、F-38、F-39、F-40（共6幢）作出的竣工验收备案行为。

二审案件受理费50元，由上诉人广州市花都区建设局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月八日