郭**与广州市南沙区大岗镇人民政府其他二审行政判决书

审理经过

上诉人郭**、广州市南沙区大岗镇人民政府因强制搬迁苗木一案，不服广州市番禺区人民法院（2014）穗番法行初字第421号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2009年12月，原告郭**承包了广州市南沙区大岗镇新联二村面积为75亩的耕地，大**土所、大岗镇人民政府农业办公室于2010年3月6日向新联二村（3、4队地块）发出《对违法用地限期处理的通知书》，责令其在2010年3月8日前把违反法规在新联二村3队基本农田上种植的花卉清理完毕。2010年3月9日，原广州市番禺区大岗镇人民政府（现变更为被告广州市南沙区大岗镇人民政府）组织人员对原告在涉案土地上的苗木进行搬迁，且在强制搬迁苗木时未通知原告到场，也未清点、记录好搬迁苗木的情况。其后，南方报业网、南方都市报对此进行了相关报道。同日，大岗**民委员会与大岗**员会签订保育协议保管搬移的苗木。原告不服上述搬迁苗木的行为，诉至一审法院。

在审理过程中，因原、被告双方同意进行协调和解，一审法院于2011年1月6日作出（2010）番法行初字第421号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。2011年11月14日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗番国土监罚字（2011）965号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为原告郭**在2010年占用大岗镇新联二村天字号大尖尾土地面积约69.49亩（折合46328.6平方米），用于种植散尾葵等花卉、苗木。经核查，该地块位于土地利用总体规划确定的基本农田保护区范围内，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第74条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第40条和《广东省耕地开垦费征收使用管理办法》的相关规定，决定对原告处以耕地开垦费2倍的罚款，共计1853144元。原告不服，诉至广州市越秀区人民法院，广州市越秀区人民法院于2012年3月26日作出（2012）穗越法行初字第22号行政判决书，认为广州市国土资源和房屋管理局未能举证证明在作出行政处罚前已针对原告的听证申请举行听证，剥夺了原告要求听证的权利，程序违法，依法应予撤销，遂判决撤销广州市国土资源和房屋管理局于2011年11月14日作出的穗番国土监罚字（2011）965号《土地违法案件行政处罚决定书》。2012年6月5日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗番国土资听字（2012）3号《听证通知书》，通知原告就土地违法案件行政处罚进行听证，后并未进行处罚。因原告申请恢复审理，一审法院于2013年3月13日恢复审理本案。由于原、被告双方对涉案苗木的价格和数量存在分歧，2013年6月4日，原告申请对涉案苗木进行估价，一审法院依法委托广东高**限公司进行评估，该公司于2013年11月1日作出了高*评估（2013）050号价格评估结论书，认为因涉案苗木于2010年3月9日被搬迁到现种植地，现场已无法确定涉案苗木的数量，价格评估标的涉案苗木在2010年3月9日的单价为：细叶紫*（高150厘米），单价28元；散尾葵（高130厘米），单价25元。为明确涉案苗木的数量，一审法院组织原、被告双方于2013年12月10日到存放搬迁涉案苗木的地点进行了现场勘验，并征询广州市番**管理办公室的意见，该办公室出具了复函，具体意见如下：株高50厘米非洲茉莉、株高130厘米散尾葵、株高50厘米中东海枣、金山棕大盆植物，盆直径均为38-45厘米，每亩地种植400-600盆（与当时农民常规种植规格基本一样）；小叶紫*、晃伞枫、海桐因提供的资料不全，无法估算当时花农每亩的种植数量。

一审法院认为

原审法院认为：《基本农田保护条例》第六条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作，被告广州市南沙区大岗镇人民政府有权对本行政区域内的基本农田进行保护管理工作。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第十七规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，在没有法律法规明确授权的情况下，被告广州市南沙区大岗镇人民政府（以下简称大岗镇政府）于2010年3月9日组织人员强制将原告郭**在大岗镇新联二村耕地上的苗木搬迁，属超越职权，原告请求确认被告大岗镇政府强行搬迁花苗的行为违法，一审法院予以支持。原告请求撤销被告大岗镇政府的上述行为，因被告大岗镇政府的上述行为不具有可撤销的内容，一审法院不予支持。

被告大岗镇政府认为其并非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中，《对违法用地限期处理的通知书》、南方报业网、南方都市报的新闻报道均证实被诉搬迁苗木行为的是被告大岗镇政府实施，故大岗镇政府作为被告主体资格适格。另一方面，无证据证明广州市国土资源和房屋管理局番**分局实施搬迁原告苗木的行为，故广州市国土资源和房屋管理局番**分局不是本案适格的被告，对原告主张被告广州市国土资源和房屋管理局番**分局搬迁花苗行为违法并撤销，以及赔偿相关损失，一审法院不予支持。

被告大岗镇政府认为原告主体不适格。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原告郭**承包广州市南沙区大岗镇新联二村耕地，被告大岗镇政府组织人员对原告在涉案土地上的苗木进行搬迁，原告与被告大岗镇政府的搬迁苗木行为有着利害关系，故对被告大岗镇政府的上述主张，一审法院不予采纳。

被告大岗镇政府认为本案纠纷不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”被告大岗镇政府对原告在涉案土地上的苗木进行搬迁，原告不服，提起诉讼，属于行政案件的受案范围，故对被告大岗镇政府的上述主张，一审法院不予采纳。

本院查明

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。被告大岗镇政府于2010年3月9日搬迁原告的苗木，侵犯了原告的合法权益，应当依法予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。首先，关于原告的苗木损失，除海桐外，原告与被告大岗镇政府双方对苗木的品种无异议，本院予以确认。对于涉案苗木的价格，经委托广东高**限公司进行评估，确定了各种苗木的单价。对于涉案苗木的数量，原告与被告大岗镇政府存在较大争议，原告提供了损失的花木清单及照片，被告大岗镇政府也提供了搬迁苗木成活率清单，但被告大岗镇政府提供的清单是在苗木搬迁了几个月后（2010年8月27日）出具的，也未得到原告认可，一审法院不予采纳，且被告大岗镇政府在强制搬迁苗木时未通知原告到场，也未清点、记录好搬迁苗木的情况，应承担举证不能的责任。经到现场勘验，并咨询相关部门的专业意见，对双方无争议的苗木品种，原告提供的损失数量属于合理范围之内，故对原告所主张的上述苗木数量依法予以采纳。另外，原告未提供证据证实海桐的损失，且搬迁苗木存放地无此品种，被告大岗镇政府提出的异议成立，一审法院予以采纳，故对原告主张的海桐损失，一审法院不予支持。综上，鉴于搬迁后的苗木数量无法清点，且大部分不能存活，无法返还给原告，故被告大岗镇政府应当给付相应的赔偿金，包括：紫薇1580株，单价28元，合计44240元；散尾葵1200株，单价25元，合计30000元，以上共计赔偿金74240元。其次，对于原告要求被告赔付的花苗订金、盖棚铁通订金、防晒网订金、平地打穴、浇水人工、松锄苗人工、地租、生产计划效益金等费用的主张，由于没有相关证据证明，且不属于原告的直接损失，一审法院不予支持。

综上，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，一审法院判决一、确认被告广州市南沙区大岗镇人民政府于2010年3月9日强制搬迁原告郭**在广州市南沙区大岗镇新联二村耕地上的苗木的行为违法。二、被告广州市南沙区大岗镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告郭**苗木损失共计人民币74240元。三、驳回原告郭**的其余诉讼请求。

上诉人郭**不服原审判决，上诉至本院请求：（一）撤销（2010）番法行初字第421号行政判决书中的第二项判项，判决上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府（以下简称大岗镇政府）、被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**分局赔偿上诉人郭**经济损失1641460元；（二）由上诉人大岗镇政府、被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**分局承担案件诉讼费用。理由如下：上诉人郭**认为，在本案中，上诉人郭**因上诉人大岗镇政府、被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**分局的违法行为造成了巨大的经济损失，但番禺区人民法院却仅判决上诉人大岗镇政府承担了其中极少比例的部分，其在认定损害赔偿数额时对损失损坏事实查明不清，存在明显的不公，导致上诉人郭**合法权益无法得到有效保障。上诉人郭**承包了75亩土地种植苗木，在该苗木场上投资极大，其中包括花苗的投入，设施的投入，农资的投入（土壤肥料养护的投入），人力资源的投入等。这些投入，均有相关证明及合理依据佐证，理应得到法律的保障。而违法强制清理搬迁行为，直接造成上诉人郭**花苗投入的丧失，设施投入的破坏，人力资源投入的耗费，以及相关租金收益等的损耗，这些实实在在的损失损坏，不应当被有意的忽略乃至置之不理。事实上，法院只要简单的参见一下相关政府性文件资料，即可对损失的情况有一个清晰的概要，如广州及番禺的国民经济和社会发展统计公报、番**鉴、有关青苗及附着物补偿的规定等资料，均有相关数据佐证。在案件中，上诉人郭**有明确的各项损失损坏，法院应当据此进行审理查明，还上诉人郭**一个公道。

上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府上诉至本院请求：（一）请求依法确认上诉人郭**在基本农田上种植树木行为的违法性并依法驳回其全部诉讼请求；（二）请求依法确认上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府于2010年3月10日实施的强制搬迁苗木行为实为制止、纠正土地违法、恢复土地原状的合法行为，且执法主体为被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局，并无需赔偿上诉人郭**任何苗木损失。（三）本案一、二审的诉讼费及鉴定费均由上诉人郭**承担。理由如下：一、基本事实：2010年3月初，广州市番禺区农林局发现部分人员未经批准擅自在大岗镇新联一村、新联二村的基本农田范围内大面积种植绿化树木，发展林果业，该行为违反了《土地管理法》第三十六条等其他有关规定。为此，于2010年3月6日向被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局发出《关于有人在大岗镇基本农田上发展林果业的函》，建议被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局立案查处。同期，被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局也发现新联一村、新联二村部分基本农田范围内耕地出现种植绿树木、改变用途、闲置、荒芜等现象。被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局下辖的大岗镇国土所还联合其他部门在新联二村召开会议，向村委及包括上诉人郭**在内的村民详细告知了相关法律法规，要求立即停止在上述基本农田上的违法行为，并要求其自行清理，并进行复耕。同年3月5日，被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局向上诉人发出《整改告知函》（穗番国土监通字（2010）053号），认定上述行为已违反了《土地管理法》第三十六条等其他有关规定。要求上诉人按照属地管理原则，依法制止上述违法用地行为。同年3月6日被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局下辖的大岗镇国土所联合上诉人在内的其他部门分别向新联一村、新联二村发出书面的《对违法用地限期处理的通知书》，要求其在3月8日前停止在上述基本农田上的上述违法行为并自行整改、治理、清理，并复耕。同年3月10日、18日，被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局对此向新联一村、新联二村发出书面的《责令改正违法行为通知书》、《用地改正催办通知书》，由于上诉人郭**在限期内未整改，故被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局联合上诉人大岗镇政府对上述土地违法行为进行制止并恢复土地原状。二、上诉人郭**在基本农田上种树木的行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，由此所造成的财产损害，是因其不遵守国家法律法规的故意行为引起的，非合法权益受损，依据上述规定，本案中，上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府不应承担行政赔偿责任。上诉人郭**在基本农田上种树木，非法占用农用地，其所谓的经济损失为非法利益受损，不受法律保护，其损失自负。上诉人郭**损失所依据的价格鉴定结论自相矛盾，苗木的鉴定单价均明显高于当期的苗木的市场价。而对苗木数量，大岗**员会出具的苗木清单属第三方提供的证据资料，具有客观性。三、2010年3月10日实施的强制搬迁苗木行为实为制止、纠正土地违法、恢复土地原状的合法行为，且执法主体为被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**局。上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府依据属地保护管理职权配合其执法的行为合法。四、本案上诉人郭**非本案适格当事人。五、在原审中，大岗镇的行政区划已经划分给南沙区，一审在没有审结之前应该转移到南**法院审理。

被上诉人广州市国土资源和房屋管理局番**分局认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。

本院经审理查明：原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《基本农田保护条例》第六条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作，被告广州市南沙区大岗镇人民政府有权对本行政区域内的基本农田进行保护管理工作。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第十七规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法律规定，在没有法律法规明确授权的情况下，上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府于2010年3月9日组织人员强制将上诉人郭**在大岗镇新联二村耕地上的苗木搬迁，属超越职权，因此上诉人大岗镇政府强行搬迁花苗的行为违法。

关于上诉人大岗镇政府认为其并非本案适格当事人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。本案中，《对违法用地限期处理的通知书》、南方报业网的新闻报道均证实被诉搬迁苗木行为的是上诉人大岗镇政府实施，故大岗镇政府为适格当事人。另一方面，无证据证明广州市国土资源和房屋管理局番**分局实施搬迁上诉人郭**苗木的行为，故广州市国土资源和房屋管理局番**分局不是本案适格的当事人。

上诉人大岗镇政府认为上诉人郭**主体不适格的问题。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”上诉人郭**承包广州市南沙区大岗镇新联二村耕地，上诉人大岗镇政府组织人员对上诉人郭**在涉案土地上的苗木进行搬迁，上诉人郭**与上诉人大岗镇政府的搬迁苗木行为有着利害关系，故对上诉人大岗镇政府的上述主张，本院不予采纳。

关于上诉人大岗镇政府认为大岗镇的行政区划划分给南沙区，所以一审案件应该转移到南沙区人民法院审理的问题。番**民法院在一审起诉时对该案有管辖权，即使后来行政区划发生变更，番**民法院仍然对本案拥有管辖权，无需将案件移交到南沙区人民法院，对于上诉人大岗镇政府的主张，本院不予支持。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金……。上诉人大岗镇政府于2010年3月9日搬迁上诉郭**的苗木，侵犯了上诉人郭**的合法权益，应当依法予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。首先，关于上诉人郭**的苗木损失，除海桐外，上诉人郭**与上诉人大岗镇政府双方对苗木的品种无异议，本院予以确认。对于涉案苗木的价格，原审法院经委托广东高**限公司进行评估，确定了各种苗木的单价。对于涉案苗木的数量，上诉人郭**与上诉人大岗镇政府存在较大争议，上诉人郭**提供了损失的花木清单及照片，上诉人大岗镇政府也提供了搬迁苗木成活率清单，但上诉人大岗镇政府提供的清单是在苗木搬迁了几个月后（2010年8月27日）出具的，也未得到上诉人郭**认可，本院不予采纳，且上诉人大岗镇政府在强制搬迁苗木时未通知上诉人郭**到场，也未清点、记录好搬迁苗木的情况，应承担举证不能的责任。经到现场勘验，并咨询相关部门的专业意见，对双方无争议的苗木品种，上诉人郭**提供的损失数量属于合理范围之内，故对上诉人郭**所主张的上述苗木数量依法予以采纳。另外，上诉人郭**未提供证据证实海桐的损失，且搬迁苗木存放地无此品种，上诉人大岗镇人民政府的异议成立，本院予以采纳。综上，鉴于搬迁后的苗木数量无法清点，且大部分不能存活，无法返还给上诉人郭**，故上诉人大岗镇政府应当给付相应的赔偿金，包括：紫薇1580株，单价28元，合计44240元；散尾葵1200株，单价25元，合计30000元，以上共计赔偿金74240元。其次，对于上诉人郭**要求赔付的花苗订金、盖棚铁通订金、防晒网订金、平地打穴、浇水人工、松锄苗人工、地租、生产计划效益金等费用的主张，由于没有相关证据证明，且不属于上诉人郭**的直接损失，本院不予支持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，价格评估费5000元均由上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月十二日