郑州市管城回族区人民政府与彭**行政强制二审行政判决书

审理经过

上诉人郑州**族区人民政府因被上诉人彭**诉其拆除房屋的行为违法及行政赔偿一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第75号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州**族区人民政府的委托代理人李*、陈*，被上诉人彭**及其委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

郑州**级法院一审查明：为使郑州**族区十里铺城中村改造项目顺利推进，2014年1月3日，郑州**族区人民政府下发管政（2014）2号《郑州**族区人民政府关于调整郑州**族区十里铺城中村改造工作指挥部人员的通知》，对十里铺城中村改造工作指挥部人员进行调整。八十年代初，十里铺村划给彭**承包地一块，准许其种庄稼，后来允许养牛、养猪等开办多种经营。彭**在十里铺村有宅基地并建房居住，2001年原告在其承包地上建造房屋，修建房屋时没有取得建设规划许可证，建成后也一直没有办理确权手续。2015年5月31日，在彭**不知情的情况下，郑州**族区紫荆山南路办事处对其在承包地上建造的房屋进行了拆除。彭**对此拆除行为不服，诉至法院，请求确认此行为违法并申请依法赔偿拆除造成的损失。

一审法院认为

郑州铁路运输中级法院一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期整改；逾期不改正的，可以拆除。”和第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”等规定，原告彭**在十里铺村内的个人承包地上建造房屋用于居住，无论是在房屋建造之初，还是房屋建造至今，没有任何单位和个人告知其房屋是违章建筑，更没有任何行政单位对其下达《拆除违章建筑通知书》，后续更没有履行法律规定的强制拆除程序，在答辩期内被告也未提供相关证据、依据证明自己拆除行为的合法性。因此郑州市管**路办事处的强制拆除行为违法。

关于被告主体是否适格的问题。本案涉案房屋在2015年5月31日被紫荆**事处作为违章建筑予以拆除。依据《中华人民共和国城乡规划法》和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，在有郑州**族区人民政府指令的情况下，郑州**族区紫荆**事处可以对自己辖区内的违章建筑实施强制拆除行为。但本案中没有行政机关履行对涉案房屋确认为违章建筑的相关程序，不能直接认定涉案房屋是违章建筑，郑州**族区紫荆**事处作为派出机关，无权对未经过违章建筑认定程序的建筑物直接径行拆除。所以，其在无法律、法规或规章授权的情况下，以自己名义作出的拆除行为，应当以郑州**族区人民政府为被告。

关于原告要求恢复房屋原状、赔偿损失的请求。2013年10月，十里铺城中村改造项目被列为郑州市重点区域拆迁改造项目，所属土地已完成了确权，且该村绝大多数人员已经完成了拆迁安置工作。若按照原告诉讼请求，对其房屋在原址上恢复原状，将会影响十里铺城中村改造项目的整体进程，并对社会公共利益造成重大损失。因此，原告要求恢复房屋原状的诉讼请求，不予支持。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定“原告对下列事项承担举证责任：在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为而造成损失的事实”，原告应对自己遭受损失的数额承担举证责任，但原告仅在诉状中提供受损物品清单，经庭审查证询问，原告也无其它证据可以印证受损物品的具体内容和价值，故不能证实其遭受损失的程度和范围，也无法计算被拆除房屋内物品的价值。因此，针对被告郑州**族区人民政府拆除原告涉案房屋造成的损失，应当责令被告采取补救措施。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，郑州铁路运输中级法院作出一审判决：1、确认郑州**族区紫荆山南路办事处的强制拆除行为违法；2、被告郑州**族区人民政府就强制拆除原告房屋的行为采取补救措施；3、驳回原告的其他诉讼请求。

上诉人诉称

郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）上诉人不是本案适格被告。上诉人没有实施本案被诉房屋拆除行为，对房屋拆除情况也不知情。（二）紫荆**事处虽然在组织结构上是政府的派出机构，但其具有独立机关法人资格，可以独立承担相关法律责任，实践中以办事处作为被告的案件比比皆是，一审判决由上诉人对紫荆**事处的拆除行为承担法律责任，既无事实根据，也无法律依据，应予纠正。请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人的起诉。

被上诉人辩称

彭**答辩称：上诉人是本案适格被告，紫荆**事处是其派出机构，不是独立法人机构，上诉人应当对其派出机构的行为承担责任。请求驳回上诉，维持一审判决。

本院查明

二审查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为，（一）上诉人管城区政府是本案适格被告。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。可见，一般来说，政府的派出机构不具有机关法人的资格，不能独立承担法律责任，其以自己名义作出的行为，应由派出机关承担相应的法律责任。只有当派出机构在法律、法规或者规章授权范围内作出行政行为时，才可以作为被告参加行政诉讼并承担相应的法律责任。本案中，紫荆**事处作为上诉人的派出机构在实施被诉拆除行为时，并未取得法律、法规或者规章的授权，该拆除行为只能由其派出机关--管城区政府承担法律责任，因此，本案的被告应当是管城区政府。

（二）被诉拆除行为违法。彭**的房屋被拆除的理由是该房屋属违法建筑，但该房屋没有由法定机关经法定程序认定为违法建筑，因此，被诉拆除房屋行为缺乏事实根据和法律依据。

综上，一审判决事实认定清楚，适用法律及裁判结论正确，应予维持。管城区政府的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第75号行政判决。

二审案件受理费50元，由上诉人管城区政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月十九日