浙江省乐清市人民检察院一案二审刑事裁定书

审理经过

浙江**民法院审理乐清市人民检察院指控原审被告人金*、朱**、李*、林*甲犯滥用职权罪一案，于二○一五年三月三十日作出（2014）温乐刑初字第746号刑事判决。原审被告人金*、朱**不服，分别提出上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷，讯问被告人，认为事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：

一、被告人的任职情况及相应职责

被告人金*、朱**、李*、林*甲均为乐清市国土资源局参照公务员法管理人员。被告人李*于2007年4月至2008年1月期间在柳市国土所任职，系龙岗山所在的长虹片区的土地监察片区责任人。其职责主要包括开展国土资源执法巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为，每周安排巡查不得少于三次，并认真做好巡查记录；依法查处国土资源违法案件，做好案件的受理、立案、调查、告知、送达和执行等。

被告人林*甲于2007年4月至2007年12月期间，担任乐清市国土资源局柳市执法监察中队副中队长，负责柳市国土所辖区内的土地监察工作，其级别相当于负责监察工作的副所长。其职责主要包括拟定巡查方案，落实责任人对违法点的动态巡查和监管，对拒不执行的，向所长汇报后制定拆除方案，并组织力量予以制止和强制拆除。

被告人朱*甲于2007年12月至2008年10月期间，担任柳市国土所分管监察的副所长，继任被告人林**的职务。2008年10月至2010年8月期间，被告人朱*甲任柳市国土所所长，主持柳市所全面工作，对全所工作行使统一指挥权，负责工作人员分工和调配；督促检查全所同志依法行政等，为柳市国土所负责辖区内的国土资源执法监察动态巡查第一责任人。

被告人金*于2008年10月至2013年4月期间，担任乐清市国土监察大队大队长，主要工作职责包括主持监察大队日常工作，负责监察大队全部土地违法案件的立案、督办、受理举报，对监察大队承办的案件具有落实和督促的职责，落实对重大案件试行全程跟踪，组织对重大违法案件的拆除工作等。

二、乐清市国土监察大队、柳市国土所的部门职责及分工

基层国土资源所负责开展国土资源执法巡查，及时发现、制止和报告国土资源违法行为；配合上级国土资源部门做好国土资源违法案件的调查核实、取证和处理工作。县（市、区）国土资源执法监察大队和基层国土资源所（分局）具体承担本辖区的动态巡查工作。对重大国土资源违法行为和因受到阻力、干扰、制止后继续抢建等原因难以制止的国土资源违法行为以及带有苗头性、倾向性的违法违规问题，应当在发现之日起3个工作日内向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。

乐清市国土资源局实行执法监察动态巡查工作责任制，即国土资源行政主管部门依法对单位、个人遵守或执行土地、矿产管理法律、法规情况进行动态巡查监督、检查，并对违反土地和矿产管理法律、法规的行为进行制止、查处。乐清市国土资源局监察大队对全市国土资源执法监察动态巡查负总责，各基层所负责辖区内的国土资源执法监察动态巡查。违法用地面积在1000平方米以上的案件由监察大队查处，监察大队对承办的案件要落实责任人加强监控，做好巡查、制止工作，动态巡查大队每周不少于3次，同时主动加强与案件辖区基层国土所的联系，及时掌握案情动态。

基层所根据实际分别确定若干责任区，并确定作为追究责任的直接责任人，采取分片包干、责任到人的方式开展巡查工作和批后跟踪巡查。各责任区直接负责人每周不少于3次。基层所要加强在本辖区的日常执法巡查，发现涉及国土资源违法行为的，立即发放《责令停工通知书》，并现场予以制止；在案件移交后，仍要落实责任人对违法点加强巡查和监管，片区责任人要继续做好违法案件的跟踪和控制，并将违法现状的变化及采取的相应措施记录在案件跟踪制止栏中，在发现顶风抢建、屡禁不止违法案件的当日，主办人员必须向所领导报告，并拟定拆违方案，所负责组织拆除，若所实施拆除确有难度的，要及时报告监察大队，由监察大队指导或组织拆除。

县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。责任单位在地质灾害治理过程中，仍实施违法用地行为，国土资源部门仍要进行巡查制止。

三、被告人的渎职事实

2007年5月，乐清市柳**建委员会在未办理相关审批手续的情况下，以建设柳市**中心的名义，擅自在乐清市柳市镇长虹村龙岗山违法施工，对山体进行大规模开挖，意欲建设天主教堂及附属设施。至2007年6月7日被柳市镇政府发现，并通知乐清市**市管理所处置。被告人李*作为龙岗山所在的长虹片区责任人，自2007年4月8日至6月6日间仅巡查了6次，未能认真履行巡查职责，未及时发现柳市龙岗山违法用地行为，导致该行为被发现时龙岗山山体已被大面积破坏性挖掘。此时山体已被挖出一条从山脚通到山顶的泥路，山顶已开凿出大概5000平方米的空地，违法面积至少达7亩。被告人林*甲作为柳市所监察中队副中队长在明知被告人李*未认真履行巡查职责的情况下，仍未有效落实李*的巡查职责。

2007年6月7日，被告人李*、林*甲与陈**等人接到柳市镇政府的通知后到现场巡查，发放责令停工通知书。柳市国土所开始介入调查柳市龙岗山违法用地行为，并确定被告人李*为该违法用地案件的主办人，被告人林*甲协助李*办案。同年6月19日，被告人李*、林*甲对相关责任人进行了谈话，并再次发放责令停工通知书。2007年8月14日因暴雨将山上部分泥石冲下山，形成新的地质灾害点，威胁山脚下群众的生命、财产安全，此时违法用地又进一步扩大。期间被告人李*明知违法点在继续施工的情况下仍巡查严重不到位，未及时掌握违法点的非法施工动态和发展状况，亦未进行有效的制止。2007年8月17日龙岗山违法用地一案移送市局监察大队之后，被告人李*作为原基层责任单位的直接责任人，仍未按规定履行巡查和监管的职责，总共巡查十余次，无一涉及到龙岗山违法点。被告人林*甲作为分管监察的副中队长以及该违法用地案件的协办人，自2007年6月7日起至同年12月份离任，未能按规定拟定巡查方案，亦未有效落实责任人对违法点动态巡查和监管。

2007年12月份，被告人朱**就任柳市国土所分管监察的副所长，得知龙岗山违法用地的情况后，未引起重视，未布置巡查措施，亦未有效落实片区责任人李*对违法点动态巡查的监督。2008年2月份后，被告人朱**虽曾多次与当时的该片区责任人潘*一起巡查龙岗山违法点，发现违法施工行为时亦予以口头制止，但未制订有效的巡查和制止方案，知道该违法点在断断续续施工的状况后，未能进一步采取措施有效制止违法施工。

2008年10月被告人朱**就任柳市国土所所长后，其得知龙岗山违法施工仍在继续，未采取有效的措施制止。在发现抢建的设施后未组织力量拆除，亦未向乐清市国土监察大队汇报情况，致使该违法点在其离任时，S型水泥道路修建完毕，用来修建教堂和广场的山顶也平整完毕，山体右侧的台阶、若干带十字架的凉亭也逐步完工。

2007年12月26日，龙岗山违法用地一案经乐清市国土资源局案审会讨论决定，对照《地质灾害防治条例》进行处罚，并建议监察大队会同地矿事务所对因人工原因造成的地质灾害进行确定。但监察大队一直未作出相应处罚。2008年10月，被告人金*担任乐清市国土监察大队大队长，龙岗山违法用地案件已在乐清市国土监察大队长期未办结，被告人金*对此未予以重视，长时间没有督促该案件承办人陈*乙办结该案。2009年2月份，被告人金*先后参加了乐**市委领导主持召开的有关柳市龙岗山违法用地项目的协调会议以及柳市镇政府牵头组织的拆除行动，知晓龙岗山违法用地案件的严重性以及违法项目的规模，但仍未引起重视，未督促承办人加强对该违法点的巡查工作并及时办结该案。2009年8月，陈*乙调离监察大队，被告人金*遂指定倪*接手经办该案，但仍未督促倪*落实巡查和及时办结。2011年11月3日，倪*在未制作调查报告的情况下，在被告人金*主持的大队会议上提出对龙岗山违法用地案件作出处理，但是金*仍未督促倪*落实动态巡查，抓紧办结该案，导致案发时龙岗山违法用地建设开挖面积达38亩，并建设形成了较大规模的违法基础设施，在社会上造成了恶劣影响。

原审法院以滥用职权罪分别判处被告人金*有期徒刑十个月，缓刑一年；被告人朱*甲有期徒刑八个月，缓刑一年；被告人李*、林*甲各免予刑事处罚。

二审请求情况

原审被告人金*上诉称，本案并非共同犯罪，原判未客观全面评判相关人员渎职责任，地质灾害治理期间违建渎职责任不应由国土部门工作人员承担，原判撇开乐清市国土局（2007）4号文件，认定其承担渎职缺乏法理和情理，请求二审改判无罪。

原审被告人朱*甲上诉称，其任职期间有履行相应职责，对龙岗山违建系在其未任职前、后形成，国土局没有及时结案是造成违法项目范围扩大的主要原因，其不应承担主要、具体责任，请求二审改判无罪或免予刑事处罚。

本院查明

经审理查明，原判认定的事实有证人董*、陈**、南*、王*、潘*、郑**、郑**、郑**、冯*、陈**、叶*、施*、倪*、倪*、陈**、孙*、朱**、郑**、孟*、黄**、吕*、林**、吴*、张*、於建军、郑**、郑**、郑**、郑**、郑**、郑**、郑**、黄*乙、黄*丙、陈**、陈**、陈**的证言，报告、立项批复以及撤销立项通知，龙岗山方案设计，工程承包协议合同，报告、应急预案、乐清**源局召开的协调会会议记录以及发给柳市镇政府的函，关于开展违法用地和违法建设专项整治的通知，土地违法案件受理单，立案呈批表、案件审核意见书、案件跟踪表，国土资源监察管理信息系统截图、案件移送清单、乐清**源局违法案件考核明细表、违法案件统计查询表、国土资源监察案件办理情况统计表、情况说明，责令停止土地违法行为通知书、谈话笔录、现场勘验笔录、勘查表、照片，柳市国土所的会议记录，调查报告四份、汇报一份、案件移送书、监察案件审理会会议记录，监察大队自2005年12月1日至2013年4月23日之间的会议记录，金*提供的个人会议记录，国土资源执法巡查登记表、记录查询，照片、卫星遥感图、情况说明，2014年5月26日柳市龙岗山拆违工作总结、基本情况，柳**统战办2014年4月18日出具的山城活动中心违建基本情况，乐清市住房和城乡规划建设局出具关于乐清市龙岗山违法建筑拆除情况和费用的说明、民族宗教信息、柳市龙岗山违法建筑项目有关情况汇报，乐清日报、地质灾害调查报告、地质灾害应急预案、地质灾害勘查报告，不起诉决定书，《乐清**源局关于进一步强化国土资源执法监察工作的通知》、《浙江省基层国土资源所主要工作职责》、《乐清市违法用地违法建设管理责任追究办法》、《乐清市国土资源执法监察动态巡查工作责任制》、《乐清**源局工作人员行政过错责任追究暂行办法》、《乐清市国土局关于强化执法监察和规范案审工作的意见》、《乐清**源局国土资源违法案件查处工作暂行规定》、《乐清**源局执法监察考核暂行办法》、《浙江省国土资源执法监察动态巡查管理规定》、《浙江省土地监察条例》、《土地违法案件查处办法》、《地质灾害防治条例》、《温州市国土资源局关于进一步规范地质灾害工程治理工作的通知》、《乐清市地质灾害防治项目和专项资金管理暂行办法》、《地质灾害治理工程勘察设计施工单位资质管理办法》、《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》、2012年5月28日土地执法监察测绘成果技术报告书及勘测说明，工作简历、任命文件、工作职责的情况说明、大中专毕业生就业派遣介绍信、参照公务员法管理机关工作人员登记表、中共乐**局委员会文件、2007以来负责龙岗山片区的工作人员清单、会议记录、《乐清**源局基层管理所工作人员岗位职责》、《2003年乐清市国土资源执法监察动态巡查工作责任制》、温州市人事部门文件、乐清**源局文件、证明、分工情况，户籍证明，归案经过，被告人金*、朱**、李*、林**的供述等证据证实。原判认定的事实清楚，证据确实、充分，本院予以确认。

本院认为

本院认为，上诉人金*、朱**、原审被告人李*、林*甲身为国家机关工作人员，在履行土地监察工作职责中滥用职权，造成恶劣社会影响，其行为均已构成滥用职权罪。乐清市国土资源局《国土资源违法案件查处工作暂行规定》[乐土资发（2005）54号]及《关于进一步强化国土资源执法监察工作的通知》[乐土资发（2007）4号]即规定，乐清市国土监察大队负责对违法用地面积在1000平方米以上的案件查处，以及乐清市国土资源执法监察动态巡查；金*作为国土监察大队大队长，承担土地违法案件的立案、督办、受理举报，案件落实和督促，以及重大案件全程跟踪和组织拆除工作等职责；2007年8月17日龙岗山违建案移送监察大队办案期间，金*未督促经办人落实动态巡查和案件办理，其作为监察大队长明知其职责而不积极履行，以致龙岗山违法用地面积达38亩，并建成较大规模的违法基础设施，在社会上造成了恶劣影响，应当承担相应渎职责任；此外，根据《地质灾害防治条例》规定，土地部门的监察大队仍需对地质灾害区内的违建行为予以制止，并不因地质灾害治理而免除乐清市国土监察大队的执法责任，故对金*诉称原判认定其承担渎职缺乏法理和情理的意见不予采纳。国土所负责辖区内的国土资源执法监察动态巡查，发现涉及国土资源违法行为的，应立即发放《责令停工通知书》并现场予以制止，案件移交后仍要落实责任人对违法点加强巡查和监管，继续做好违法案件的跟踪和控制。发现顶风抢建、屡禁不止违法案件，国土所负责组织拆除，实施拆除确有难度的，要及时报告市国土局监察大队，朱**作为柳**土所负责人，系辖区内国土资源执法监察动态巡查第一责任人，其任职柳**土所副所长、所长期间，未布置巡查措施和动态巡查，发现违建后未能采取有效措施制止，发现抢建后未组织力量拆除亦未向监察大队报告，以致违章道路修建、用来修建教堂和广场的山地平整完毕，山体右侧的台阶、若干带十字架的凉亭逐步完工，应当承担相应渎职责任，但相对监察大队大队长的金*而言责任较小，故对朱**诉称其不承担主要责任的意见予以采纳。原判考虑到涉案土地为未利用地，违法建筑主体工程尚未动工，且造成本案危害后果有多方面原因；金*案发后能自首，朱**、李*、林*甲到案后能坦白，李*、林*甲在相关岗位任职时间相对较短，任职期间违法建筑尚未开始建设，作用相对较小，犯罪情节轻微，已分别予以从轻处罚并对金*、朱**适用缓刑，对李*、林*甲免予刑事处罚。原判定罪准确，量刑适当，审判程序合法。上诉人金*、朱**要求改判的理由不足，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项和《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第六十七条第一款及第三款、第七十二条第一款、第七十三条第二款及第三款、第七十六条、第三十七条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月二十八日