苏*与莱芜市莱城区大王庄镇人民政府履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人苏*与被上诉人莱芜市莱城区大王庄镇人民政府（以下简称大王庄镇政府）履行法定职责一案，上诉人苏*不服莱芜市莱城区人民法院于2015年4月6日作出的（2015）莱城行初字第1号判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人及其委托代理人倪**，被上诉人大王庄镇政府的委托代理人张**、吴*到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，1991年原告苏*之父苏*甲不幸溺水死亡；其母陈某某改嫁至本村村民苏*乙，原告亦随母到苏*乙家生活，原告和其母承包的山坡果园和土地一并归到了苏*乙名下。1992年12月原告之母陈某某离家出走，2001年苏*乙与陈某某经莱城区人民法院判决离婚。2004年苏*乙再婚，遂向原告苏*提出解除继父子关系。2004年5月原告与苏*乙经莱城区公证处公证签订了解除继父子关系协议书，在协议书中，双方约定解除继父子关系，财产分割由双方协商解决，但至今，双方因存在争议，原告承包的山坡果园和土地一直由苏*乙管理使用。原告于2014年7月24日向被告提出申请，要求被告对原告和苏*乙的土地使用权争议依法裁决，被告接到原告申请后向有关人员做了调查，于2014年10月17日出具书面答复意见，认定被告对承包土地经营权无权仲裁。原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商不成的由人民政府处理。该答复意见没有解决原告和苏*乙之间的土地使用权争议，不能证明被告履行了法定职责，遂诉至该院。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。根据该规定，因土地承包经营发生纠纷，乡镇人民政府仅有权调解解决，无权作出行政处理决定。本案中原告与苏*乙之间系农村土地承包经营确权引起的纠纷，《农村土地承包法》是关于农村土地的特别规定，其调整的是农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业生产的土地，而《土地管理法》相对于《农村土地承包法》来讲，是关于土地的一般规定，根据法律适用规则，特别法优于普遍法，本案应当适用农村土地承包法的相关规定，因此，根据《农村土地承包法》的规定，被告作为乡镇人民政府对原告和苏*乙之间的土地承包纠纷仅可以调解，无做出裁决的职责。根据《土地管理法》第十一条的规定，无论国有土地使用权还是集体土地使用权，确定土地使用权的职责由县级以上人民政府行驶。因此，本案原告的诉讼请求没有事实依据和法律根据，本院不予支持；依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条规定判决：驳回原告苏*的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。

上诉人诉称

上诉人苏*上诉称，一，上诉人诉被上诉人履行法定职责合法有据，一审法院适用法律错误。上诉人母子与苏**委会土地承包关系明确，并不存在承包合同纠纷，与苏*乙之间也不存在登记确权纠纷，只是因家庭原因，苏*乙占有使用了上诉人母子承包的土地，因而产生了土地使用权纠纷。上诉人依据《土地管理法》第十六条的规定，请求被上诉人对该起纠纷依法行政裁决，具有事实和法律依据。一审判决适用《土地管理法》第十一条规定，以县级以上人民政府具有对土地所有权的确权职责，否认该法第十六条规定的乡镇人民政府对土地所有权和使用权纠纷处理的法定职责是适用法律错误。二，一审法院隐匿重要证据，一审庭审结束后，法庭又通知上诉人对土地承包合同进行质证，上诉人认为，该证据是复印件，且内容与形式都不合法，不能作为证据使用，但该证据是一审判决认定是合同纠纷的关键证据。三，一审法院程序违法，上诉人于2014年12月20日，通过邮寄向该院提起行政诉讼，直到2015年1月5日才立案受理，受理后，到了3月份才向被上诉人送达诉状，上述立案送达时间，严重违反《行政诉讼法》的相关规定。请求依法撤销原审判决，责令被上诉人履行法定职责。

被上诉人辩称

被上诉人大王庄镇政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用证据恰当，责任确定合理，适用法律准确，审理程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本案证据已随案移交。

本院认为

本院认为，对于庭审后质证的土地承包合同，一审法院并未作为证据采信，本院不予审查。上诉人所称的一审法院已将其作为认定承包合同纠纷的关键证据的理由，不能成立。关于审理程序问题，一审法院在立案过程中是否存在违法行为，上诉人并未提供证据予以证实，但在送达时间上，违反行政诉讼法的相关规定，应与纠正。由于程序的不可逆转性，且该程序瑕疵并未达到严重违法程度，影响到最终的判决结果，为减少当事人诉累，节约司法资源，本院认为无必要再发回重审。

土地使用权是公民、法人和其他经济组织依照法律规定取得的对土地占有、使用、收益的权利。而土地承包经营权则是农村集体经济组织成员对集体土地享有的占有、使用、收益的权利。虽然，土地承包经营权属于土地使用权的范畴，但二者并非是完全相同的法律关系。上诉人苏*随母改嫁后，将其承包的果园、土地合并到苏*乙的名下，并未丧失其承包经营权，在与苏*乙解除继父子关系后，苏*乙仍然占有上诉人承包的土地，其行为侵害的是上诉人对农村土地的承包经营权，应属承包经营权纠纷。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理。《农村土地承包法》第五十一条规定，因农村土地承包经营发生纠纷的，可以请求乡镇人民政府进行调解，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定，农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或市辖区设立。依照上述法律规定，乡镇人民政府可以对农村土地承包经营纠纷进行调解，但没有仲裁和最终处理的权利，上诉人要求被上诉人履行该项职责无法律依据，其上诉理由，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二十五日