杨**因其与东方市林业局及麦贤悟林业行政管理暨行政赔偿纠纷一案的行政裁定书

审理经过

上诉人杨**因其与被上诉人东方市林业局及原审第三人麦贤悟林业行政管理暨行政赔偿纠纷一案，不服东方市人民法院（2015）东行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明，2000年1月1日，杨**、麦*悟与北沟农场签订了《承包北沟农场土地合同书》，共同承包北沟农场位于俄罗桥南苏光坡的土地，面积约244亩，承包期限从2000年1月30日起至2027年1月30日止。2003年，杨**、麦*悟在承包地上种植桉树。2003年5月29日，麦*悟将包括其与杨**共同承包的北沟农场位于俄罗桥南苏光坡的土地共计331.5亩向东方市林业局申请退耕还林，同日，东方市林业局审批同意麦*悟的退耕还林申请。2003年11月23日，东方市林业局检查验收麦*悟退耕还林成活率85%以上面积331.5亩，应补助粮食款面积331.5亩。2004年开始，麦*悟每年领取退耕还林补助款。2004年3月9日，杨**、麦*悟、苏**、麦笃劝四人签订了《合伙协议》，在该协议中约定了退耕还林收入款的分配比例等内容。2010年3月20日，麦*悟向东方市人民政府申请林权登记，东方市人民政府于2010年11月15日给麦*悟颁发了011961号《林权证》。2013年3月19日，杨**因退耕还林款分配与麦*悟发生纠纷，向东方市人民法院提起民事诉讼，该案已经海南**人民法院二审作出生效判决。2014年8月29日，海南**人民法院生效判决撤销了东方市人民政府给麦*悟颁发的011961号《林权证》。杨**因东方市人民政府向麦*悟颁发的《林权证》已被生效判决撤销，要求东方市林业局消除林权证登记妨碍，审查麦*悟办理退耕还林所依据材料的合法性。2015年2月15日，东方市林业局作出《关于杨**请求有关问题的答复》，告知杨**，麦*悟办理退耕还林的位于感城镇北沟农场苏光坡的土地规划为林地，属退耕还林地。2015年3月9日，杨**不服东方市林业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为，本案的争议焦点有四个：1.杨**是否具有起诉资格；2.本案是否属于行政诉讼的受案范围；3.东**业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为是否认定事实清楚，证据确实充分；4.东**业局的行政行为是否对原告杨**造成了损失，如果有损失，损失具体是多少。首先，关于杨**是否具有起诉资格的问题。《承包北沟农场土地合同书》项下的土地是杨**与麦**共同承包的，杨**是该地的合法经营权人。该地被东**业局规划为林业用地和退耕还林地，东**业局的行政行为与杨**具有法律上的利害关系，因此杨**具有起诉的主体资格。其次，关于本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。东**业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地，是针对特定对象作出的具体行政行为，并对行政相对人权利义务产生了实际影响，因此本案应属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三，关于东**业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林地和退耕还林地的行政行为是否认定事实清楚的，证据确实充分的问题。虽然东**业局未按法律规定的举证期限提供证据，但根据一审法院开庭审理查明的事实，杨**自2004年开始就领取退耕还林补助款；2004年3月9日，杨**、麦**、苏**、麦笃劝四人签订的《合伙协议》中也有关于退耕还林款分配的约定，2013年3月19日，杨**因退耕还林款分配与麦**发生纠纷，向东方市人民法院起诉；以上事实足以证明杨**自2004年开始就知道或应该知道《承包北沟农场土地合同书》项下的土地已规划为林业用地和退耕还林地。2014年8月29日，东方市人民政府颁发给麦**的《林权证》被海南**人民法院撤销，该《林权证》的撤销并不当然导致《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划产生变化。虽然东**业局逾期提供杨**《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地行政行为合法性的证据，但土地的总体利用规划具有长期性和合理性。根据《退耕还林条例》第十八条规定：“退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。”《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）经东方市人民政府批准后，对东方市林地的规划和管理具有约束力，在未经东方市人民政府批准的情况下，不能擅自调整。东**业局根据《东方市林地保护利用规划（2010-2020年）》确认《承包北沟农场土地合同书》项下的土地仍然规划为林业用地和退耕还林地认定事实是清楚的。《承包北沟农场土地合同书》项下土地的退耕还林补助款由杨**和共同承包人麦**领取，足以说明杨**享受了承包经营权带来的收益，故东**业局并未侵害杨**的承包经营权，故对杨**提出“被告停止对原告种植瓜菜等承包经营权的侵害”的诉讼请求不予支持。第四，东**业局将《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地未侵害原告的承包经营权，故对杨**要求东**业局赔偿经济损失987703元的诉讼主张不予支持。综上所述，东**业局将杨**《承包北沟农场土地合同书》项下的土地规划为林业用地和退耕还林地认定事实清楚，符合土地的总体利用规划，未侵害杨**的承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回杨**的诉讼请求。案件受理费50元，由杨**负担。

上诉人诉称

上诉人杨**上诉称：一、被诉行政行为认定事实不清、法律依据不足，依法应予撤销。首先，被诉行政行为将涉案土地登记为林地和退耕还林地的事实依据之一，即原审第三人麦贤悟向被上诉人提交的两份《承包北沟农场土地合同书》，与合法有效的《承包北沟农场土地合同书》不相符，故被诉行政行为认定事实的依据不足。其次，根据一审查明的事实，被上诉人提交证据和规范性文件的行为符合无正当理由逾期提交的情形，被诉行政行为依法应被认定为无证据。再次，被诉行政行为所依据的《东方市林地保护利用规划2010-2020年》不是规范性文件，因为规范性文件要求具有普遍约束力的性质，应当是对社会公开发布的，但被上诉人逾期提交的证明材料中，并未发现有该规划文件，上诉人通过百度查询也没有发现该文件。因此，该规划文件缺乏公开性，其当然不具普遍约束力，应当认定其不属于规范性文件范畴。二。被诉行政行为侵害上诉人合法的财产权，依法应予赔偿。《承包北沟农场土地合同书》证明了上诉人是涉案土地承包经营权人，也是涉案土地的用益物权人，依照物权法的规定和《承包北沟农场土地合同书》的约定，上诉人依法享有在涉案土地上种植瓜菜等使用用途及获得受益的权利。《东方市林业局关于杨**请求有关问题的答复意见》显示，被上诉人做出了将《承包北沟农场土地合同书》项下土地按林地和退耕还林地登记管理行为，该行为限制上诉人只能在涉案土地上种植林木，并要求上诉人履行林地和退耕还林地的管理义务，因该行为事实与法律依据不足，造成上诉人从2014年8月29日至今涉案土地用益物权一年受益的损失，依据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，被上诉人东方市林业局应当赔偿上诉人杨**298.49亩涉案土地一年受益的损失。依据2014年海南省征地统一年产值标准的规定，涉案地年产值为每年每亩3309元，即298.49亩涉案土地一年的年产值受益应当为987703元。被诉行政行为违法，被上诉人应当对其行为所造成的损害负责。综上，请求二审法院依法撤销东方市人民法院（2015）东行初字第12号行政判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人东方市林业局答辩称：首先，根据《中华人民共和国森林法》第二十六条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十四条第二款的规定，东方市林业局编制的《东方市林地保护利用规划（2010-2020）年》是依据法律的授权和程序编制的，并经东方市人民政府批准，该规划是合法的，故东方市林业局将该地登记在退耕还林的范围内，并依据《退耕还林条例》的规定进行管理也是合法的。其次，东方市林业局的行政行为没有侵犯上诉人的承包经营权。由于上诉人的承包地已于2003年办理了退耕还林的相关手续，并且上诉人自2004年开始至今一直在领取退耕还林款，故将其承包地作为林地和退耕还林地进行登记管理并没有侵犯其承包经营权，更没有造成其利益损失。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人麦*悟述称，对于其将承包地退耕还林一事，上诉人杨**是清楚知道的，并且杨**也一直在领取退耕还林款。

二审经庭审查明，2003年5月29日，麦**将包括其与杨**共同承包的共计331.5亩土地向东方市林业局申请退耕还林，杨**在本案庭审中陈述其清楚该事，并表示其当时对麦**向东方市林业局申请退耕还林的行为予以认可。另外，从2004年至今，杨**一直在领取东方市林业局每年发放的退耕还林补助款。

本院认为

本院认为，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，从上诉人杨**在庭审中自认的事实来看，其于2003年就知道并认可原审第三人麦贤悟将其享有承包经营权的土地向东方市林业局退耕还林，且从2004年至今，上诉人杨**一直在领取东方市林业局每年发放的退耕还林补助款，这足以说明上诉人杨**自从2004年领取第一笔退耕还林补助款开始，就知道或应该知道东方市林业局已将其《承包北沟农场土地合同书》项下的土地作为林业用地和退耕还林地进行登记管理，故上诉人杨**在经过十余年后才提起本案诉讼，明显超过法定的2年起诉期限，故对其起诉应予驳回。原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

撤销东方市人民法院（2015）东行初字第12号行政判决；

驳回上诉人杨**的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年九月十四日