资阳市国土资源局诉四川省资**有限责任公司土地行政管理纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人资阳市国土资源局因与被上诉人四**发有限责任公司（以下称资**公司）土地行政管理纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人资阳市国土资源局委托代理人杨*、鲁**，被上诉人法定代表人黄*及其委托代理人何*、黄**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

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一审法院认为

原审原告资**公司一审起诉认为，2011年12月29日，资**公司与资阳**源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，资**公司应于2012年10月28日之前开工，2014年12月31日前竣工。2013年4月16日资**公司开发的“天和南城”项目动工，于2014年12月12日办理完毕房屋竣工验收备案。2015年3月10日资**公司向资阳**源局申请办理“天和南城”项目用地竣工验收行政许可，资阳**源局于2015年4月10日作出资国土资函（2015）84号复函，认为资**公司违反双方在2011年12月29日签订的《国有建设土地使用权出让合同》第十六条、第三十三条规定，即资**公司的建设项目应在2012年10月28日之前开工，构成违约，按照合同约定及《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）》相关规定，待资**公司履行未按期开工违约责任后，方可进行该项目用地竣工验收。2015年4月29日，资阳**源局又作出资国土资函（2015）106号复函，明确告知资**公司，在资**公司承担违约责任前，暂不为资**公司办理“天和南城”项目用地竣工验收手续。资**公司签订《国有土地使用权出让合同》后，一直积极的向政府及各部门办理开发的各项法定手续，在取得施工许可证之后，立即开工，不存在任何拖延的行为，且资**公司在合同约定的竣工时间之前完成了工程。资**公司与资阳**源局之前的合同关系与资阳**源局应当履行的行政职责是两个不同的法律关系，资阳**源局以资**公司违反合同和本单位的规定为由，不履行法定职责没有法律依据。因资阳**源局不及时为资**公司办理“天和南城”项目用地竣工验收手续，将导致资**公司不能及时向购房户交付产权证、土地使用权证，收回开发成本，每日资金利息损失达29623.55元，向购房者支付的违约金高达每月15740元。为维护资**公司的合法权利，资**公司请求：一、撤销资阳**源局于2015年4月29日作出的资国土资函（2015）106号复函；二、资阳**源局履行行政职责，为资**公司开发的资阳市雁江区“天和南城”项目办理用地竣工验收手续；三、本案诉讼费由资阳**源局负担。

原审查明，资**公司与资阳**源局于2011年12月29日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同第十六条约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年10月28日之前开工，在2014年12月31日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”、第三十三条约定：“受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金”。资**公司取得土地使用权后，于2012年6月-7月开始进行土石方挖运工程及勘察工程，于2013年4月16日取得《建设工程施工许可证》进行建筑工程施工。工程竣工后，于2015年3月10日向资阳**源局申请办理“天和南城”项目用地竣工验收。2015年4月10日，资阳**源局作出资国土资函（2015）84号《关于四川省资**有限责任公司办理建设项目用地竣工验收手续的复函》，要求资**公司先履行延期开工的违约责任，再办理竣工验收。资**公司认为资阳**源局的答复不够明确，要求其书面告知是否许可验收。资阳**源局于2015年4月29日作出资国土函（2015）106号《关于四川省资**有限责任公司申请办理“天和南城”项目用地竣工验收有关事项的复函》，以资**公司延期开工违反《国有建设用地使用权出让合同》约定，需承担违约责任为由，依据资国土**（2012）28号《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）的通知》第五条第三款，决定暂不予通过对资**公司申请的“天和南城”项目用地的竣工验收。

原判认为，资阳**源局作出的资国土资函（2015）106号《关于四川省资**有限责任公司申请办理“天和南城”项目用地竣工验收有关事项的复函》缺乏法律依据，其唯一的规范性文件依据是资阳**源局制定的《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）》，但根据四川省人民政府令（2004）第188-1号（2010年修订）《四川省行政规范性文件制定和备案规定》第八条的规定，该规范性文件在资阳**源局作出被诉行政行为时已丧失法律效力；资阳**源局制定该规范性文件的上位规范性文件为**务院《关于促进节约集约用地的通知》（国*（2008）3号）和国土资源部《关于加强建设用地动态监督管理的通知》（国**（2008）192号），该两个规范性文件均为加强项目用地监管，提高建设用地的使用效率，防止囤积土地，但均没有明确规定用地一方（即资**公司）未履行违约责任而管理一方（即资阳**源局）即有权拒绝履行竣工验收职责。资**公司与资阳**源局签订的《国有土地出让合同》及已经丧失效力的资国土资办发（2012）28号《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）的通知》也未有用地一方（即资**公司）未履行违约责任而管理一方（即资阳**源局）即有权拒绝竣工验收的明确约定和规定。至于资**公司是否违约，是否应承担违约责任，与资阳**源局应当依法履行办理竣工验收手续的职责是两个法律关系，故资阳**源局以资**公司未履行违约责任而对资**公司申请项目用地暂不予验收是错误的，资**公司请求撤销资阳**源局于2015年4月29日作出的资国土资函（2015）106号复函，判决资阳**源局履行行政职责，为资**公司开发的资阳市雁江区“天和南城”项目办理用地竣工验收手续的主张依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和七十二条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销资阳**源局于2015年4月29日作出的资国土资函（2015）106号《关于四川省资**有限责任公司申请办理“天和南城”项目用地竣工验收有关事项的复函》；二、责令资阳**源局于本判决生效之日起十五日内为资**公司办理项目用地竣工验收手续。案件受理费50元，由资阳**源局负担。

上诉人诉称

上诉人资阳市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条之规定，对资**公司是否按照《土地使用权出让合同》的约定使用土地的监督管理系上诉人的行政职权。如资**公司未能按照《土地使用权出让合同》约定承担合同义务，依照《**务院关于促进节约集约用地的通知》第二十条的要求是不得通过竣工验收的。在资**公司拒绝承担逾期开工的违约责任时，上诉人作出暂不通过竣工验收是合法有据的，原审判决责令办理竣工验收手续显然错误。请求撤销原审判决，改判驳回资**公司要求为“天和南城”项目用地竣工验收的诉讼请求。

被上诉人辩称

资**公司二审答辩认为，资阳**源局制定的《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）》已失效，其不能作为作出行政行为的依据；资阳**源局关于资**公司有违约行为，应承担违约责任的主张属另一民事法律关系，不能作为资阳国土资源局不履行法定职责的抗辩理由；资**公司按期开工，没有违约行为；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院查明的事实与一审查明的一致。

本院认为

本院认为，行政机关作出行政行为依据的法律法规以及规范性文件需正确，而资阳市国土资源局作出资国土资函（2015）106号《关于四川省资**有限责任公司申请办理“天和南城”项目用地竣工验收有关事项的复函》唯一依据的规范性文件是资阳市国土资源局制定的《资阳市本级建设项目用地竣工验收办法（试行）》。但该办法已失去法律效力，因此，应认定资阳市国土资源局作出诉争复函没有适用正确的法律法规。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”之规定，应予撤销资阳市国土资源局作出的诉争复函，原审判决撤销该复函的处理结果正确，本院予以维持；**务院制定发布的国发（2008）3号《关于促进节约集约用地的通知》第二十条规定“完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收”，该条只是规定了对国有土地的使用具有监督管理职责的国土资源部门对建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作出检查核验意见或经检查核验后认定为不合格，而并未将土地使用者违反土地出让合同约定的违约行为或违约使用土地者已承担了违约责任作为建设竣工验收的前置条件。现资**公司已申请“项目用地竣工验收”，资阳市国土资源局应依法履行其相应职责，对其申请作出处理；国土资源局的职责是为土地使用者依法用地和履行土地出让合同的情况进行检查核验，而非用地竣工验收，检查核验需依据一定的程序进行，且需检查核验项目由国土资源局根据相关法律规范的规定确定，该检查核验属行政职权，审判权不能代替，因此，一审判决“责令资阳市国土资源局于本判决生效之日起十五日内为资**公司办理项目用地竣工验收手续”没有法律依据，本院依法予以撤销；资阳市国土资源局对资**公司的用地竣工验收的申请作出答复处理的行为依法被撤销后，资阳市国土资源局应当在适当的期限内对资**公司的申请依法作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第（二）项之规定，案经审判委员会讨论决定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第132号行政判决第一项，即撤销资阳市国土资源局于2015年4月29日作出的资国土资函（2015）106号《关于四川省资**有限责任公司申请办理“天和南城”项目用地竣工验收有关事项的复函》；

二、撤销四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第132号行政判决第二项，即责令资阳**源局于本判决生效之日起十五日内为资**公司办理项目用地竣工验收手续；

三、由资阳**源局在本判决生效之日起20日内重新对四川省资**有限责任公司提出的申请依法作出处理；

四、驳回资**公司请求判决资阳市国土资源局履行行政职责，为其开发的资阳市雁江区“天和南城”项目办理用地竣工验收手续的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由上诉人资阳市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二日