贵州省黔西县人民检察院诉贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权一案一审行政判决书

审理经过

原告贵州省黔西县人民检察院诉被告贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权一案，于2015年3月25日向本院提起行政公益诉讼。本院于2015年4月1日受理后，于2015年4月2日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2015年4月22日公开开庭进行了审理。原告贵州省黔西县人民检察院委托代理人潘*、漆*、被告贵州省黔西县林业局负责人徐**及其委托代理人朱**、司**、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场负责人冯*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告诉称：第三人未办理占用林地审批手续，于2010年6月起在黔西县协和镇协和村白岩脚和油坊交界处一个山坡开办砂石场，违法占用林地8.607亩开采砂石，一直违法生产至今。2015年2月9日，我院向被告发出《检察建议书》建议其及时对第三人进行查处并在一个月内将查处情况书面回复。可至今被告仍未履行职责，导致第三人一直违法进行生产。根据《中华人民共和国森林法》第十八条、第二十三条第一款的规定，第三人的行为属于行政违法行为，应当依法追究其法律责任。根据《中华人民共和国森林法》第四十四条的规定，被告应当对第三人进行查处并责令停止违法行为。根据**业部《林业行政处罚程序规定》第三十四条“林业行政处罚案件自立案之日起应当在一个月内办理完毕”。第三人违法行为持续多年，2014年在全省森林保护“六个严禁”执法专项行动中已被明确列为违法使用林地案件，但未被查处。我院发出检察建议后，被告仍未制止第三人的违法行为，被告存在不履行职责的行为。请求法院判令：一、请求确认被告未依法对第三人非法占用林地的行为进行查处的行为违法；二、判令被告依法责令第三人停止违法行为、补种树木等，对第三人非法占用林地的违法行为依法进行处理；三、判令被告承担全部诉讼费用。

原告提供的证据如下：

第一组证据：证明本案原告主体适格。

1.黔西县人民检察院组织机构代码证；2.法定代表人证明；3.《中**央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》：证实检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应督促其纠正，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

第二组证据：证明第三人自2010年起违法占用林地，应当受到行政处罚。1.承包合同协议：证实第三人于2010.6.25与黔西县**村委会签订合同，承包该村位于白岩脚和油房交界处的一个山坡开办砂石厂；2.黔西县人民政府函：证实协和乡于2013.5.23更名为协和镇；3.证人杨教育、柯**（二人均系村委会干部）的证言：证实第三人现在负责人是冯*，其开办砂场占有灌木林地；4.冯*、柳**（二人均系爱国砂场负责人）的证言：证实第三人开办爱国砂场，除了林业相关手续，其他手续、证件都有，该砂场占有灌木林地。5.卫星图：证实第三人占用灌木林地；6.砂石矿异地技改部门会审表：2010年3月19日被告在第三人异地技改会审表上签署意见“原则同意技改，但在动工之前，必须办理林地使用手续，否则将从重处罚”。证明第三人违法用地始于2010年，持续时间长；第三人已被明确告知如果未办手续用林地将从重处罚，第三人仍然违法占用林地，应受处罚。

第三组证据：证实被告人从2010年起已知道第三人违法使用林地的情况，却未依法履行职责及时对第三人进行制止、处罚，被告存在行政不作为。1.采矿许可证、安全生产许可证延期申请书、砂石矿异地技改部门会审表：证实第三人在申请采矿许可证时，被告人参与会审，于2010年3月19知道第三人开办砂场的事实，并在会审表上签署意见“原则同意技改，但在动工之前，必须办理林地使用手续，否则将从重处罚”。2010年第三人开始违法占用林地，被告未及时查处。2.情况说明、冯*、柳**的证言：证实被告人于2010年至2013年，对第三人进行实地勘查、检查，知道第三人未办理林地手续，但没有及时对第三人作出相应处理；3.黔西县森林保护“六个严禁”执法专项行动违法使用林地案件明细表：证实被告于2014经初查，知道第三人违法使用林地8.607亩，仍未对第三人作出处罚。

第四组证据：证实被告从2014年11月12日直至2015年3月31日对第三人作出行政处罚决定，依然存在不依法履职行为。1.《责令停止违法使用林地的通知》送达回证：证实被告于2014.11.12责令第三人停止违法使用林地。但此时被告还是没有对第三人立案查处；2.证人胡**、罗**（二人均系村委会干部）、徐*（协和镇政府工作人员）、冯*、柳**的证言；第三人现场照片；视频资料；购销协议书、协和镇“两个硬化”建设砂石供应统计表、收据：证实第三人自开办以来一直正常营业，即使被告责令其停止后，也仍然处于施工状态。证明被告发出《责令停止违法使用林地的通知后》并没有进一步履行职责，第三人依然继续实施违法行为；3.检察建议书及送达回证：证实原告于2015年2月9日建议被告对第三人违法使用林地行为进行处理，并于30日内将落实情况通过书面材料函告我院。

被告辩称

被告辩称：被告于2015年2月9日收到原告的检察建议书，即于2月11日对第三人黔西县协和镇爱国村砂石场违法占用林地一案进行立案调查处理，并依法于3月31日向第三人黔西县协和镇爱国村砂石场下达了处罚决定书，故此不存在行政不作为的情况。

被告提供的证据如下：1.黔西县协和乡爱国村砂石场违法占用林地案件的调查综合报告；2.林业行政处罚立案登记表；3.林业行政处罚意见书；4.林业行政处罚先行告知书；5.林业行政处罚听证权利告知书；6.林业行政处罚决定书；7.林业行政处罚文书送达回证；8.柳丁榕委托书；9.柳丁榕身份证复印件；10.黔西县协和乡爱国村砂石场营业执照；11.黔西县协和乡爱国村砂石场组织机构代码证；12.柳丁榕询问笔录；13.关于黔西县协和乡爱国村砂石场违法占用林地案查处时限延长的申请；14.勘验、检查笔录；15.黔西县协和乡爱国村砂石场违法占用林地现场调查图；16.冯*询问笔录；17.王真武询问笔录；18.周**询问笔录；19.蒋**询问笔录。

第三人述称：爱国村砂石场从2010年生产至今，之前由杨*经营，在2010年3月将该砂石场卖给了冯*、柳**、柳**经营，由冯*负责管理，未办理法人代表变更登记。从2010年5月，我们办理了相应手续就进行开采作业，但未办理林业开采许可相关证照。

第三人没有向本院提交证据。

经庭审举证、质证，本院对以下事项进行确认：本案中原告系贵州省黔西县人民检察院，担负着监督法律正确实施的职责，在履职中发现黔西县林业局违法不行使职权的行为，由于公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，导致违法的行政行为缺乏有效司法监督，贵州省黔西县检察院于2015年2月9日发出检察建议（黔县检民行政违监（2015）52242300008号）督促其纠正，贵州省黔西县林业局未及时处理并函告，为促进依法行政，严格执法，加强对公共利益和生态环境的保护诉至本院。确认黔西检察院在本案中的主体资格为行政公益诉讼原告。

第三人爱国村砂石场在工商登记时为黔西县协和乡爱国村砂石场，法定代表人为杨进。2010年3月，该砂石场转给冯*、柳**、柳**经营，未办理法定代表人变更登记。2013年5月23日，黔西县人民政府批复同意撤销协和乡设置协和镇（黔政函（2013）141号）。现确认第三人的全称为黔西县协和镇爱国村砂石场，由冯*、柳**、柳**共同经营，负责人为冯*。

2010年6月25日，冯*、李*、张**与黔西**苗族乡协和村委会、张**、程**签订了土地转包合同约定：一、承包时间，从2010年7月起至2020年7月，十年时间……。2015年3月25日，黔西林业局下达了林业处罚意见书（黔县林*罚意字（2015）第002号），处罚意见书载明：黔西县协和乡爱国村砂石场2010年7月底至2015年2月10日，未经依法批准擅自在黔西县协和乡协和村下街组（现更名为协和镇和谐社区）杜家坡处，从事采石采砂危害林地的活动，违法占用林地面积3091.9平方米，折合成4.638亩。确认第三人违法占用林地的时间是2010年7月至2015年3月25日，违法占用林地面积为3091.9平方米，折合成4.638亩。

2010年3月，第三人爱国村砂石场向工商登记部门申请营业执照，又于2010年3月29日向国土资源管理部门申请土地使用权证，其中，黔西林业局在采矿权人为杨*，矿山名称为黔西县协和乡欧家大坡砂场的黔西县砂石矿（异地技改）部门会审表上签署“经核实，符合砂石场技改范围，原则同意技改，但在动工前，必须办理林地使用手续，否则将从重处罚”的意见。2010年5月19日，黔西县国土资源局向杨*发放了证号为C5224232010057130067014的采矿许可证。2010年6月25日起，第三人爱国村砂石场在未取得林地使用许可的情况下对黔西县协和镇欧家大坡砂石场进行开采。2014年9月30日至2014年12月6日在黔西县森林保护“六个严禁”执法专项行动案件明细表附表1、2中分别将爱国村爱国村砂石场列为违法使用林地和违法责任单位。因而，确认黔西林业局知晓第三人违法占用林地进行砂石开采。

本院查明

经审理查明：2010年3月，第三人爱国村砂石场向工商登记部门申请营业执照，第三人爱国村砂石场在工商登记时为黔西县协和乡爱国村砂石场，法定代表人为杨*。2010年3月，该砂石场转给冯*、柳**、柳**经营，未办理法人变更登记。第三人爱国村砂石场在向国土资源管理部门申请土地使用权证中，被告于2010年3月29日在黔西县砂石矿（异地技改）部门会审表上签署“经核实，符合砂石场技改范围，原则同意技改，但在动工前，必须办理林地使用手续，否则将从重处罚”的意见。2010年5月19日，黔西县国土资源局向杨*发放了证号为C5224232010057130067014的采矿许可证。从2010年6月25日起，第三人爱国村砂石场在未取得林地使用许可的情况下对黔西县协和镇欧家大坡砂石场进行开采至今。2014年9月30日至2014年12月6日在黔西县森林保护“六个严禁”执法专项行动案件明细表附表1、2中分别将第三人列为违法使用林地和违法责任单位。2015年2月9日，原告向被告送达了检察建议书（黔县检民行政违监（2015）52242300008号）建议被告对第三人擅自毁坏林地，违法占用林地案进行处理，并将处理情况在一个月内答复。被告逾期未答复，原告于2015年3月25日向法院提起诉讼。在庭审过程中，原告撤回第二项诉讼请求，即判决被告依法责令第三人停止违法行为、补种树木。

另查明：2015年3月25日，向爱国村砂石场委托代理人柳**送达了《林业行政处罚先行告知书》（黔县林**告字（2015）第002号）、《林业行政处罚听证权利告知书》又于3月31日送达了《林业行政处罚决定书》（黔县林**罚决字（2015）002号）对第三人爱国村砂石场作出了处以30919元的罚款，责令停止违法行为，限2015年12月31日前恢复原状，补种毁坏的林木的处罚。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”可见，对被诉具体行政行为包括行政机关作为和不作为的合法性审查是法律赋予人民法院的法定职责。《中华人民共和国森林法》第十三条之规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，施行管理和监督。”被告应当依照职权，积极履行对森林资源的保护和管理职责。按照《贵州省林地管理条例》第二十三条之规定“未经依法批准，不得在林地内从事建窑、采石、采砂、采矿、取土、修建坟墓等危害林地的活动。”被告应当及时制止第三人爱国村砂石场违法占用林地的行为，就应当按照法律规定立案调查，避免造成公共利益的损失和对生态环境的破坏。按照《中华人民共和国森林法》第四十四条之规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，……。”被告在原告发出检察建议后于2015年2月11日进行了立案调查，又于3月31日向第三人作出了“罚款30919元，责令停止违法行为，限2015年12月31日前恢复原状，补种损坏的林木”的处罚。被告在2015年2月11日前未及时制止第三人爱国村砂石场违法占用林地的行为，致使第三人从事采石采砂危害林地的非法作业占用林地面积3091.9平方米，导致公共利益遭受损失，生态环境受到破坏，原告诉请确认被告未依法对第三人爱国村砂石场非法占用林地进行查处的行为违法理由成立，本院予以支持。在庭审中，原告基于被告对第三人进行了处罚而撤回第二项诉讼请求，即判决被告依法责令第三人停止违法行为、补种树木，符合法律规定，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款、第四十四条，最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告贵州省黔西县林业局对第三人黔西县协和镇爱国村砂石场非法占用林地未依法在2015年2月11日前进行查处的行为违法。

案件受理费50元，由被告贵州省黔西县林业局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省**民法院。逾期，本判决即发生法律效力。

裁判日期

二〇一五年四月二十二日