原告张**不服被告常德市城市管理行政执法局城市规划管理一案一审行政判决书

审理经过

原告张**不服被告常德市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城市规划管理一案，于2014年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月11日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月26日公开开庭进行了审理。原告张**及其委托代理人陈**、张*，被**管局的委托代理人李**、孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被**管局于2014年7月21日对原告作出常城管限拆字（204）第311035号违法建筑物限期拆除决定，认定2006年期间，张**未经国土、规划部门批准在常德市武陵区南坪岗乡某村某组新建房屋620平方米，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一条、第五十五条第一款第（二）项的规定，限张**自收到本决定书的次日起30日内，自行拆除违法建筑物。逾期不自行拆除将组织相关部门强制拆除。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、**务院法制办国法函（2012）172号《关于在湖南省常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；2、湖南省人民政府办公厅湘政办函（2002）88号《关于在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；3、常德市人民政府常**（2009）55号关于印发常德市城市管理行政执法局等单位《理顺城市管理体制改革实施方案》的通知；4、常德市人民政府办公室常政办发（2010）44号关于印发《常德市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人民编制规定》的通知。以上证据拟证明被告享有城乡规划法律法规规章规定的行政处罚权。5、行政强拆工作交办函，拟证明该案系武陵征拆指挥部交办的事实。6、当事人张**的常住人口登记卡复印件，拟证明原告的身份情况。7、常德市武陵区南坪岗乡人民政府出具的证明，拟证明张*与张**系父子关系。8、张*的身份证复印件，拟证明张*的基本情况。9、见证人刘*、钱*的身份证复印件，拟证明见证人刘*、钱*的身份情况。10、城乡居民违法建设与违法占地情况调查表，拟证明原告违法建筑物的基本情况。11、现场检查勘验记录，拟证明原告违法建筑物的位置及占地面积。12、被告工作人员于2014年6月5日对张**的调查询问笔录，拟证明原告2006年所修建的房屋未办理相关审批手续以及建筑物面积大小的事实。13、被告工作人员于2014年6月23日对张**的调查询问笔录，拟证明原告张**与张*的关系。14、行政处罚案件证据提取记录及违法建筑物现场照片，拟证明原告违法建筑物的规模及外貌情况。15、常德市**陵分局出具的《关于张**建房用地的认证函》，拟证明原告建房所用土地性质为集体土地，且建房时未办理用地手续，属于违法用地的事实。16、常德**陵分局出具的《关于对张**（张*）所建房屋性质的确认函》，拟证明原告所建房屋未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建筑，且该建筑严重影响城市规划的实施和竹根潭汽贸城二期项目建设的事实。17、常德市城市管理行政执法立案审批表，拟证明查处原告违法建房案已办理立案手续。18、行政处罚告知书，拟证明被告在对原告修建的违法建筑作出决定前履行处罚告知的情况。19、违法建设案件听证告知书，拟证明被告在原告修建的违法建筑作出决定前履行听证告知的情况。29、行政执法文书送达回执，拟证明被告向原告送达行政处罚告知书、违法建设案件听证告知书的情况。21、质证笔录，拟证明被告据以认定原告违法事实的证据已由原告进行了质证。22、违法建设案件一般程序处理呈报表，拟证明对原告违法建筑物作出的处理决定履行了内部审批程序。23、违法建筑物限期拆除决定书，拟让明被告对原告修建的违法建筑物作出了限期拆除的处理决定。24、行政执法文书送达回证，拟证明向原告送达违法建筑物限期拆除决定书的情况。25、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条规定；26、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条规定。以上依据拟证明被告的法律适用正确。

原告诉称

原告张**诉称，原告系常德市武陵区南坪岗乡某村村民，因常德市城乡增减挂钩地块A项目用地需要，原告房屋被划入征迁范围。原告认为此次征地程序违法、补偿安置不合理，未能与有关部门签订补偿安置协议。2014年7月21日，被告向原告下发《违法建筑物限期拆除决定书（常武管限拆字2014第311035号，下称限拆决定）》。原告不服此决定，向常德市人民政府申请复议。2014年10月24日，原告收到维持限拆决定的行政复议决定书。原告不服复议决定，认为被告作出的限拆决定违法，具体理由如下：一、被告作出限拆决定的目的是为了配合常德市政府的房屋拆迁，并非正常执法。原告房屋已建成近十年，并用于正常生产经营和居住，被告在此之前从未要求原告办理有关规划许可手续，本质上是对原告建房行为的默许，原告没有办理规划手续，被告是负有一定责任的。被告之所以对原告下发限拆决定完全是对原告不配合房屋拆迁的报复性执法，如果不遇到房屋决定，被告仍然不会采取任何执法措施。二、在我国大部分地区农民自建房未办理规划许可的情况是客观实际，在一定程度上讲是因历史原因造成的，但不能将凡是没有规划手续的房屋一概认定为违法建筑，限期拆除。《国**公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》指出，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策；限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。所以，在因拆迁问题需要对房屋产权进行认定时，应充分保障被拆迁人的合法权益，综合房屋的建成年份、实际使用状况、对规划的影响等方面因素来对房屋予以认定。被告仅以原告房屋未办理建设工程规划许可证为由下发限拆决定，属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。故诉至法院，请求依法撤销被告作出的《违法建筑物限期拆除决定书》（常城管限拆字2014第311035号）。

原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、原告的身份证、户口簿复印件，拟证明原告符合法定起诉主体资格。2、《违法建筑物限期拆除决定书》（常城管限拆字2014年311035号）；3、常德市人民政府的《行政复议决定书》。以上拟证明被告作出该决定书的内容无事实根据和法律依据。4、原告的营业执照，拟证明原告对涉诉地块拥有合法使用权，符合用途。5、集体土地使用权证，拟证明原告对涉案土地拥有合法使用权。

被告辩称

被**管局辩称，原告于2006年在武陵区原南坪岗乡某村某组修建建筑面积620平方米的房屋，2014年5月16日常德**陵分局出具《关于对张**（张*）所建房屋性质的确认函》认定：该建筑未取得《建设工程规划许可证》，属违法建筑，并严重影响城市规划的实施和竹根潭汽贸城二期项目的建设，建议依法依规予以拆除。根据规划局的认定和处理建议及武陵区征拆指挥部的工作交办函，被告对原告的违法建筑物进行立案调查，并作出限期拆除的决定。被告对该案的处理事实清楚，证据充分，程序合法。从原告诉状的内容来看，原告不是对限拆行政行为的起诉，而是对不服行政拆迁的起诉，与本案毫无关联。恳请法院依法维持被告作出的《违法建筑物限期拆除决定书》。

本院查明

经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1、2、3、4、5、6、7、8、13、17、18、19、20、22、23、24的真实性无异议；对证据1、2、3的合法性提出异议，认为不能作为被告行使行政处罚权的依据，和法律有冲突不应被采信；对证据5认为属违法作出，并非正常执法行为，是为了配合征地拆迁工作，属于选择性执法；对证据9的真实性、合法性不予认可，认为见证人没有写明工作单位及所任职务，无法确认其身份；对证据10的真实性、合法性不予认可，没有原告的签字，调查表所注的建筑面积与实际不符不予认可；对证据11不予认可，没有经专门的部门制作，由被告方单独制作，不能说明原告的违法面积是620平方米；对证据12的真实性不予认可；对证据14的真实性、合法性不予认可，不能证明原告违法建筑的面积，只能说明原告房屋的客观建筑情况；对证据15的真实性、合法性均不予认可，只能说明原告涉及钢架房部分没有办理相关规划手续，不能说明其他部分建筑物也是违法，不能说明原告属违法用地；对证据16真实性、合法性不予认可，仅凭一份确认函，执法过程过于草率；对证据18的合法性有异议，属于超越职权作出；对证据19的合法性提出异议，认为被告方作出处罚决定时，应依法主动履行听证程序；对证据20的法定效力不予认可，没有原告签字；对证据21的真实性、合法性不予认可，没有原告签字；对证据23的合法性有异议，是违法作出的，应予撤销；对证据24的合法性不予认可，没有原告签字，时间也不是原告本人签的；对证据25、26提出异议，认为上述法律并未规定由被告方执法，被告方的执法是超越法定职权的，被告方没有依法组织听证也是违法的。被告对原告提交证据的质证意见为：对原告提交证据的真实性无异议；对证据2、3的证明目的的异议，这两份文书对事实描述很清楚，不能达到原告的证明目的；对证据4的关联性提出异议，该证据的内容（备注栏）恰好证明了原告违法用地的事实。合议庭评议后认为，被告提供证据1、2、3、4符合行政处罚法关于相对集中行使行政处罚的规定，真实、有效，可以作为本案的定案依据。证据5系武陵区征拆指挥部在征地拆迁工作中发现原告所建房屋系违法建筑后按照《城乡规范法》的规定移交有行政处罚权的部门处理而作出的，被告根据移送的违法线索进行执法，是一种被动行为，不属选择性执法，对该证据的证据效力予以确认。对证据6、7、8、13、17、22原告无异议，本院予以确认。证据9能证明见证人的身份情况，在庭审过程中通过询问又进一步了解了见证人的工作单位情况，对该证据本院予以确认。证据10原告没有签字是因为其拒绝签字，见证人签名证明了这一情况，原告认为调查表所注违法建筑面积与实际不符，但未提出实际面积为多少及具体依据，其质证意见不能成立，对该份证据本院予以确认。原告对证据11、12、14所提质证意见与对证据10的质证意见理由相近，均不能成立，本院对该3份证据均予以确认，可以作为本案的定案依据。证据15系国土部门依职权作出的违法用地认定，被告的举证目的也只是证明原告在集体土地上修建房屋未办理用地手续属违法用地的事实，原告否认其真实性但未提供反证也未说明具体理由，对该证据本院予以确认。证据16系规划部门依职权作出的违法建筑确认，经过了相关调查，原告本人亦承认未办理规划许可手续，被告以此证明原告所建房屋未取得《建筑工程规划许可证》属违法建筑，其证明力应予确认。证据18系被告基于证据1、2、3、4所享有的城乡规划行政处罚权作出，具有合法性，本院予以确认。证据19系被告依据《行政处罚法》的规定作出，亦具有合法性，本院予以确认。证据20、21、24因原告拒绝签字，有基层组织的两名工作人员现场见证送达文书并签了名，符合法律规定，本院予以确认。证据23系被告依据其享有的城乡规划行政处罚权作出的处理决定，符合相关法律规定，本院予以确认。证据25、26系被告作出限拆决定适用的法律依据，并不是被告的职权依据，原告的质证意见指向错误，本院对该两份证据予以确认，可以作为本案的定案依据。对原告提交的证据1、2、3、4、5的真实性被告均无异议，本院对其真实性予以确认，但被告对5份证据的关联性均提出异议，其异议理由成立，本院对该5份证据的关联性不予确认。

根据采信的证据及双方当事人对无争议事实的陈述，本院确认以下案件事实：原告张**常德市武陵区南坪岗乡某村某组村民，其所在村从1997年起因为城市建设需要开始被征收土地。2006年，原告在未办理任何行政审批手续的情况下，在其住宅旁的菜园地上修建了面积为620平方米的砖木、钢架结构的房屋，用于开办汽修厂和经营装饰用品、汽车配件。2014年5月，常德市武陵区征地拆迁安置指挥部在对某村某组范围内的土地实施征收时，经调查发现原告位于征地拆迁范围内的房屋系违章建筑，经乡政府申请，该指挥部决定启动行政强拆工作，遂于5月6日以行政强拆工作交办函的形式将此项工作交办给被告下属的城**分局。同月16日，常德**陵分局对原告修建房屋性质认定为违法建筑，并出具了确认函。同月28日，常德市**陵区分局经调查后认定原告所建钢架棚占地为集体土地，未办理用地手续，属违法用地，出具了认证函。2014年5月30日，被告对原告违法建设一案予以立案。同日，被告的行政执法人员对原告违法建设与违法占地情况进行了实地调查，制作了现场检查勘验记录；确认建筑物的建筑面积为620平方米。2014年6月5日，被告的行政执法人员对原告进行了调查询问，制作了证据提取记录，质证笔录。原告陈述于2006年修建房屋约600多平方米，当时已经办不到集体土地使用证，也未向规划部门办理建房相关审批手续。被告于当日告知原告拟给予限期拆除处罚，告知原告3日内可向该局进行陈述和申辩，同时告知原告依法享有要求举行听证的权利，如要求听证，应在3日内提出申请，逾期不申请，视为自动放弃听证权利。事后，原告未申请举行听证。2014年6月11日至次月2日，被告对原告违法建设案进行了内部审批，于同年7月21日作出常城管限拆字（2014）第311035号《违法建筑物限期拆除决定书》，决定限原告自收到决定书的次日起3日内，自行拆除违法建筑物。逾期不拆除将组织相关部门强制拆除。被告于当日向原告送达了上述决定书。原告不服该决定，向常德市人民政府申请行政复议。常德市人民政府于2014年10月13日作出常政复决字（2014）48号《行政复议决定书》，维持了被告作出的限拆决定，并于同月24日向原告送达了决定书。原告不服复议决定，又向本院提起行政诉讼，并提出前列诉讼请求。

本院认为

本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点体现在以下三个方面：1、被告作出限拆决定是否超越职权；2、本案的行政处罚是否超过法定期限；3、对违法建筑的面积应如何确定。关于焦点1，经查，根据《行政处罚法》第十六条规定，**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，这是关于相对集中行政处罚权的规定。2002年6月5日，**务院法制办以国法函（2002）172号《关于在湖南省常德市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》授权湖南省人民政府在常德市开展相对集中行政处罚权试点工作，湖南省人民政府同意由常德市城市管理行政执法局集中行使《复函》批准行使的法律、法规、规章规定的市容环境卫生管理、城市规划管理等方面的行政处罚权。由此，被告依法获得城市规划管理方面的行政处罚权，其在此权限内对原告的违法建筑作出限拆决定，属正当行使职权，并未超越职权。关于焦点2，经查，原告违法建设行为虽然发生在2006年，但其违法状态处于持续之中，至被告查处时，仍未办理相关行政许可手续。根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，处罚时效应从行为终了之日起计算，不受“2年内未被发现”的限制，故本案的行政处罚未超过法定期限。关于焦点3，经查，被告执法人员于2014年5月30日对原告的违法建设与违法占地情况进行了调查，制作了现场检查勘验记录，测量违法面积为620平方米。原告在2014年6月5日回答被告执法人员的询问时亦陈述修建了砖木、钢架结构房屋约600多平方米，故违法建筑面积为620平方米可以确定。原告在诉讼中提出被告对违法建筑面积测量有误，但未提供相应证据，其理由不能成立。关于原告委托代理人所提被告未按湖南省的相关规定主动组织听证，程序缺失。经查，《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。原告委托代理人主张本案适用《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十五条第二款关于行政机关应主动组织听证的规定，因《行政处罚法》与湖南省的上述规定相比较属于上位法，在两者规定不一致时，人民法院应当依据上位法审查被诉具体行政行为的合法性。本案中，被告在作出限拆决定前，已明确告知原告享有要求举行听证的权利，如要求听证，应在3日内提出申请，逾期不申请，视为自动放弃听证权利。但原告在3日内未申请听证，被告在期限届满后作出限拆决定，符合《行政处罚法》关于听证的程序规定。关于原告所提其未办理建房审批手续系历史原因造成。经查，原告建房在2006年，而《城市规划法》已于1989年颁布实施，且其建房所在地从1997年起开始征地拆迁，早已纳入城市建设规划用地范围，明显不符合《**务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中关于由于历史原因造成手续不全房屋的情形，本院不予采信。关于原告所提拆违是为了配合拆迁，非正常执法。经查，现实中确实存在着拆迁过程中伴随拆违的情况，但这并不违反法律规定。违法建筑物从其修建之时注定要随时面临被限期自行拆除或强制拆除的结果，至于何时被拆除，在于何时被发现。原告所提上述主张不能成立，本院不予采信。综上，被告作出限拆决定认定的事实清楚，证据确实、充分，程序合法，故对原告要求予以撤销的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持被告常德市城市管理行政执法局作出的常城管限拆字（2014）第311035号违法建筑物限期拆除决定。

本案受理费50元，由原告张**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年二月五日