付**、黄*、潘**、潘**不服光山县城乡规划管理局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告付**、黄*、潘**、潘**不服被告光山**管理局（以下简称光山规划局）规划行政许可，向光**民法院提起诉讼。信阳**民法院将该案指定本院审理，本院于2014年2月27日决定受理本案。在审理过程中，本院依法通知河南金**有限公司（以下简称金**公司）作为第三人参加诉讼。在诉讼过程中，原告潘**因交通事故不幸去世。经本院依法行使释明权，其近亲属选定由其妻子张**作为原告继续参加诉讼。2014年3月24日，付**、黄*、张**、潘**向本院递交《中止诉讼申请书》，称被告光山规划局作出被诉具体行政行为的前置条件是《土地成交确认书》和光山**革委员会（以下简称光山发改委）作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光**（2008）40号，以下简称海营路项目批复）。其已就《土地成交确认书》向光山县人民政府提起行政复议，但该案目前处于中止状态；潘**、潘**也已就海营路项目批复提起行政诉讼，该案已由潢川县人民法院立案受理，目前尚未审结。本案的审理需要以该行政复议和行政诉讼案件审理结果为依据，因此，申请本院中止对本案的诉讼。本院依法组成合议庭对该申请进行了评议，认为其申请理由不能成立而未予准许，并于2014年5月8日公开开庭审理了本案。原告张**，原告潘**的委托代理人胡**，原告付**、黄*、张**、潘**的共同委托代理人张**，被告光山规划局的委托代理人邹**，第三人金**公司的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

本院查明

2008年6月23日，光**划局根据金**公司的申请作出建设用地规划许可证（编号：零零捌，以下简称被诉规划许可证）。该许可证的用地单位：金**公司，用地项目名称：海营路贯通与局部改造，用地位置：海营东路两侧，用地面积：23518㎡，附图及附件：申请表、土地出让合同、发改委文件、规划图。

被告光山规划局于2014年3月10日向本院提供了作出被诉规划许可证的如下证据：一、金**公司填写的光山县城镇单位建设申请表，光山县建设局作出的建设用地规划许可证（编号：1023号），海营路项目批复、国有土地使用权出让合同和补充协议、出让宗地界址图等附件，海营东路地块出让控规图，证明该局系根据金**公司申请作出被诉规划许可证；该许可证系对原有项目建设用地规划许可证的换发；在提出申请前，金**公司已经取得项目批准文件并签订了国有土地使用权出让合同；该局作出被诉规划许可证符合光山县该区域控制性规划要求。

中国农业**光山县支行出具的情况说明、河南**家税务局出具的证明、会议签到表、海营路拆迁安置工作培训会议记录，证明潘**、潘**在2009年就已经知道被诉规划许可证内容。

河南省**民法院（2013）信中法行初字第17、18、19、20号行政判决书，证明付**、黄*、潘**、潘**所主张和享有使用权的土地已经被依法收回，其与被诉规划许可证目前已无利害关系。

法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《城市居住区规划设计规范》。

原告付**、黄*、张**、潘**诉称：潘**、潘**不服光山县住房和城乡建设局向金**公司颁发的拆许字第（2009）第4号房屋拆迁许可证，向光**民法院提起诉讼。该院于2013年7月16日受理，并于2013年8月15日将包括被诉规划许可证在内的证据送达潘**、潘**。

潘**、潘**房屋所使用以及付**、黄*享有使用权的土地，均在被告光山规划局作出的被诉规划许可证确定的项目用地范围内。被诉规划许可证对其四人的实体权利产生了不利影响，该局在作出许可前，应向其四人告知陈述、申辩或者听证权利。但该局未进行告知，属程序违法。

付**、黄*、潘**、潘**不服被诉规划许可证，向光山县人民政府提起行政复议，该政府经审理后，作出维持该规划许可证的复议决定。2013年10月24日，其四人的代理人收到该复议决定书。因被诉规划许可证程序违法并侵害了其的合法权益，请求依法撤销被诉规划许可证。

被告光山规划局辩称：一、被诉规划许可证没有影响四原告的实体权利。该局作出被诉许可证的主要依据是国有土地使用权出让合同和相关规划，主要内容是建设项目的建设用地符合规划，并没有确认用地权属，对其实体权利没有造成任何影响。二、被诉规划许可证事实清楚，程序正当。金**公司提交了符合法律规定的申请材料，我局审查后依法颁发该许可证，符合法律规定。三、四原告的起诉超过法定时效。被诉规划许可证于2008年6月作出，四原告早在2009年就知道该具体行政行为，于四年后提起行政诉讼，不符合行政诉讼法规定。四、四原告不具备诉讼主体资格。付鹏飞办理的规划手续早已失效；黄*私自受让潘**的证件，不受法律保护。而且四原告的实体权利没有受到影响，与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。请求依法维持被诉规划许可证。

第三人金**公司述称，同意被告光山规划局的答辩理由，该公司系依法提出规划许可申请。请求依法维持被诉规划许可证。

原告付**、黄*、张**、潘**为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：一、被诉规划许可证、证据清单（光山县住房和城乡建设局向光**民法院提交）复印件，证明被诉具体行政行为的内容；付**、黄*、潘**、潘**知道被诉具体行政行为的时间是2013年7月30日之后。

光山县城镇建设工程规划许可证（城建字（95）0007248号，申请人：潘**；城建字（2002）0012030号，申请人：付**），房屋所有权证（第0013070号，所有权人：潘**；光山县第04604号，所有权人：潘**），付**交费票据2张，黄*交费票据1张，潘**交费票据2张，个人建房规划图（付**、黄*）、放线记录，光山县建设局通知（均系复印件），证明付**、黄*、潘**、潘**对土地享有合法使用权，该部分土地均在被诉规划许可证许可用地范围内；付**、黄*已经办妥了建房手续，未能将房屋建成是由政府造成的。

契约、补充协议、转让协议、农村居民宅基地用地许可证（土宅字（2001）第7004253号，户主：潘**）、曹**民组出具的证明4份，潘X丙、范XX出具的证明3份（均系复印件），证明张**、潘**、付**和黄*使用的土地分别是由曹**民组和潘**出让和转让而来；该部分土地均属于集体土地。

光政复决字（2013）6号行政复议决定书、百世汇通快递单及跟踪记录（均系复印件），证明付**、黄*、潘**、潘**不服被诉规划许可证向光山县人民政府申请复议；光山县人民政府于2013年10月22日寄出复议决定书，付**、黄*、潘**、潘**于2013年10月24日收到该复议决定书。

五、潘**、张**、潘X甲、潘X乙的常住人口登记卡，潘**、张**的结婚证，大柴旦行委公安局交通警察大队道路交通事故认定书（柴公交认字（2014）第003号）（均系复印件），诉讼权利继受函，证明潘**因道路交通事故于2013年12月18日死亡，其法定继承人张**、潘X甲协商后决定，由张**继续参加诉讼并行使诉讼权利。

第三人金**公司未向本院提交证据。

经证据交换及庭审质证，本院对证据作如下确认：一、原告付**、黄*、张**、潘**第一、二、四、五项证据具备真实性、合法性及与本案事实的关联性，本院予以采信。其第二项证据中的房屋所有权证可以间接证明潘**、潘**享有其房屋所坐落土地的合法使用权。但该项目其他证据不能证明付**、黄*拥有相关土地的合法使用权。

原告付**、黄*、张**、潘**第三项证据中曹庄村民组出具的证明，潘X丙、范XX出具的证明，不是确认土地使用权性质的合法有效证据，本院不予采信。其他部分证据可以证明付**、黄*、潘**、潘**所主张的土地使用权系通过个人或曹庄村民组转让取得，具备真实性、合法性及与本案事实的关联性，本院予以采信。但该部分证据不能证明该部分土地是集体土地。

被告光山规划局第一项证据具备真实性、合法性及与本案事实的关联性，本院予以采信。

四、被告光山规划局第二项证据系证明待证事实的间接证据，原告张**、潘**对已收到宣传手册的事实予以否认，而光山规划局未能提交其他证据予印证。因此，该项证据不能证明待证事实，本院不予采信。

五、被告光山规划局第三项证据系尚未生效的人民法院裁判文书，其确认的事实不能作为定案依据，本院不予采信。

六、被告光山规划局第四项证据系现行有效法律和城市居住区规划设计的国家标准，本院予以采信。

经审理查明：2007年，光山县人民政府根据经济社会发展需要决定实施海营路贯通工程。2008年1月8日，光山县建设局作出编号为1023号的建设用地规划许可证，该证的用地单位为“海营路贯通工程建设指挥部”，用地项目名称为“海营路贯通与局部改造”，用地位置为“海营路（一环路-正大街）”，用地面积为34348㎡。此后，光山县人民政府决定将该项目作为招商引资项目，交由企业投资建设。金**公司通过竞争最终取得该项目建设权后，即开始为实施该项目申请办理审批和许可。

2008年5月6日，光**改委根据金**公司的项目立项请示作出海营路项目批复。该批复的主要内容为：“河南金**有限公司：关于你公司报来《海营路贯通工程项目立项的请示》（以下简称请示）收悉，经研究批复如下：一、海营路贯通工程是县委、县政府实施的重点工程项目，为连结老城与新城，方便市民出行，支持城市建设，同意你公司贯通海营路工程项目立项。严格执行城市整体规划，依法办理征地、拆迁、环评、消防等相关手续。二、建筑规模及投资：海营路全长361.3m，出让面积23518㎡，使用面积9239㎡，该项目建设预计总投资8468.2万元。资金来源于道路两边土地出让金。”

2008年5月21日，光山**源局与金**公司签订国有土地使用权出让合同和补充协议。2008年6月17日，金**公司向光山规划局提出建设用地规划许可申请，并提交海营路项目批复，前述合同及补充协议、出让宗地界址图等附件。在申请表备注栏中写有“办理用地规划许可证（更换）”字样。光山**源局在该备注栏注明“系国土局公开出让土地”，并加盖“光山**源局土地利用审批专用章”。被告光山规划局经审查认为，金**公司的申请及所提交的材料符合法律规定和光山县相关区域控制性规划，于2008年6月23日作出被诉规划许可证。该证项目建设用地系第1023号建设用地规划许可证建设用地的一部分。

海营路贯通与局部改造项目于2008年由金**公司开始实施，至今海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。

潘**、潘**分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，前述证件所载明的房屋建设用地性质均为国有土地。二人房屋均坐落于被诉规划许可证所载明的项目建设用地范围内。

1996年2月12日，黄*与潘**签订转让协议，受让其位于光山县城关海营街曹庄村民组（以下简称曹庄村民组）的宅基地一块。付*飞也通过与曹庄村民组签订协议，购买了该村民组的土地。2003年1月8日，光山县建设局为付*飞个人建房进行了工程放线。2003年2月12日，光山县建设局根据付*飞的申请，作出光山县城镇建设工程规划许可证（城建字（2002）1121030）。该证载明的计划占地面积、批准占地面积均为208㎡，批准建筑地址为“规划中海营街曹**门面”。2003年4月20日，光山县建设局书面通知付*飞暂缓建房。在2002年2月和2003年1月，由光山**设计室绘制的“个人建房规划图”中付*飞建设用地面积208㎡，黄*建设用地面积224㎡。二人房屋至今均未建成，但拟建房屋的建设用地也在被诉规划许可证所载明的项目建设用地范围内。

本院认为

2013年7月30日，在潘**、潘**诉光山县住房和城乡建设局不服房屋拆迁行政许可案中，该局将被诉规划许可证作为证明“符合办理拆迁许可证的材料要求”的证据之一提交光**民法院。潘**、潘**、付**、黄*认为该许可证侵害了其合法权益，于2013年8月28日向光山县人民政府申请行政复议。2013年10月16日，光山县人民政府作出维持该许可证的复议决定。2013年10月24日，潘**、潘**、付**、黄*的特别授权代理人张**收到复议决定书。四人对此仍不服，遂于2013年11月7日向光**民法院提起行政诉讼。

2013年11月7日，潘**、潘**不服被告光**改委作出的海营路项目批复，向光**民法院提起诉讼。该案亦由信阳**民法院指定本院进行审理。目前，尚未审理终结。

本院认为：本案各方当事人争议的焦点在于：一、付**、黄*、张**、潘**是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限；二、被告光山规划局作出的被诉规划许可证是否合法。

关于付**、黄*、张**、潘**是否具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”

在庭审中，光山规划局辩称，付**、黄*、张**、潘**的实体权利没有因被诉规划许可证受到影响，对被诉规划许可证没有法律上的利害关系。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件、建设用地规划许可证等材料。由此可见，被诉规划许可证是作为建设单位的金**公司申请房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一，在这两个各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该许可证是必须的在先行政行为。金**公司在取得被诉规划许可证后，向房屋拆迁主管部门申请了房屋拆迁许可证。潘**、潘**的房屋均坐落在被诉规划许可证许可的建设项目用地范围内，该许可证对潘**、潘**的房屋所有权产生了影响。

付**、黄*通过协议方式取得的土地，因未向土地主管部门申请办理法定的土地使用权证件，不能认定其拥有合法的土地使用权。但其享有的转让协议的债权权利，也应属于“合法权益”。该部分土地在被诉规划许可证许可的建设项目用地范围内，该许可证与其有法律上的利害关系。因此，付**、黄*、潘**、潘**具备本案原告的诉讼主体资格。

《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最**法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘**因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张**作为原告继续参加本案诉讼，符合前述法律规定。

在庭审中，光山规划局辩称，付**、黄*、张**、潘**的起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。付**、黄*、潘**、潘**就被诉规划行政许可向光山县人民政府申请复议后，于2013年10月24日收到该政府的复议决定书，于2013年11月7日向光**民法院提起本案行政诉讼。因此，付**、黄*、潘**、潘**提起行政诉讼时未超出法定期限。

关于被诉规划许可证是否合法的问题。关于被诉规划许可证是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。该法第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。金**公司在与光山县国土资源局签订国有土地使用权出让合同后，提出建设用地许可申请，并提交了海营路项目批复，国有土地使用权出让合同及补充协议、出让宗地界址图等申请材料，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定。但在前述国有土地使用权出让合同中，“宗地总面积”为23518㎡，而出让土地面积仅为9239㎡，其他土地的用地性质不清。光山规划局在作出被诉规划许可证时，将整个海营路项目用地均作为出让方式取得的国有土地对待，其认定事实的主要证据不足。

在庭审中，原告付**、黄*、张**、潘**提出，被告光山规划局作出被诉规划许可证之前未向其告知陈述、申辩或者听证权利，属程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该条规定的立法本意在于充分保护行政许可利害关系人的合法权益。但作为原则性规定，该条对利害关系人陈述、申辩权告知的适用范围并未作出明确、具体规定，而是将其归入行政许可机关自由裁量权的范畴。即行政许可机关可以根据自己的判断决定是否向利害关系人告知陈述和申辩权利。光山规划局未向付**、黄*、张**、潘**告知陈述和申辩权利，系对利害关系人合法权益保护的忽视。该局应在今后实施规划许可过程中，对利害关系人的陈述和申辩权利予以充分保护。但在本案中，此举不宜被视为违反法律规定。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》未规定以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，规划主管部门在作出建设用地许可前应当举行听证。在此前提下，告知听证权利不是光山规划局作出被诉规划许可证前必须履行的法定程序。综合以上分析，光山规划局作出被诉规划许可证不违反法定程序。

在庭审中，原告付**、黄*、张**、潘**提出在光山县建设局作出第1023号建设用地规划许可证后，被告光山规划局以更换为由直接作出被诉规划许可证没有法律依据，前一许可证仍然具有法律效力。对此，2007年，光山县人民政府原计划由政府实施海营路项目，遂以海营路工程指挥部的名义申请办理了第1023号建设用地规划许可证。后因政策变化等原因，该政府决定以招商引资的方式吸收社会资本实施该项目。金**公司正是通过这一途径竞得了该项目的建设权。光山规划局在作出被诉规划许可证前，应通知原申请人或依职权对第1023号建设用地规划许可证作出相应处理。但该局对此未予处理即作出被诉规划许可证，导致出现“一个项目，两个规划许可”的情况，在许可程序上存在瑕疵。但2008年仍具有效力的地方性法规《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十五条规定，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证自行失效。2010年12月1日起施行的地方性法规《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十二条规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后十二个月内未取得使用土地的有关权属证明文件的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请，核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，建设用地规划许可证期满自行失效。”海营路贯通工程建设指挥部在取得第1023号规划许可证后，未就该项目办理用地手续，也未申请延期。该证已自行失去法律效力，不对被诉规划许可证的效力产生实际影响。

在庭审中，原告付**、黄*、张**、潘**提出，被诉规划许可证发证时间为2008年6月23日，但该证上引用的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，因此，光山规划局作出被诉规划许可的适用法律错误。在法定期限内，光山规划局提交了金**公司申请表、国有土地使用权出让合同、海营路项目批复作为其作出被诉规划许可证的证据，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，可以证明该局在作出被诉规划许可证时实际适用的法律依据并不是《中华人民共和国城市规划法》。被诉规划许可证是填充式制式文书，其规范文本系事先印制，光山规划局在新法颁布实施后仍使用旧式文书，该错误应属制式文书使用上的瑕疵。光山规划局作出被诉规划许可证适用法律并无不当，但该许可证形式上存在瑕疵。光山规划局对此应及时采取措施予以纠正。

在庭审中，原告付**、黄*、张**、潘**提出中止诉讼申请。对此，本案被诉规划许可证与土地成交确认书、海营路项目批复虽然是具有程序性、阶段性的具体行政行为，但同时也是各自独立的具体行政行为，作出后依法具有公定力和确定力。在土地成交确认书、海营路项目批复被依法确认违法或被撤销前，其仍具有法律效力。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《中华人民共和国行政许可法》中均未赋予城乡规划主管部门对在先的行政许可证或具体行政行为的合法性进行实质审查权利。在金**公司向光山规划局提交建设用地规划许可申请并将海营路项目批复、国有土地使用权出让合同作为申请材料提交时，光山规划局对该批复及合同只能进行形式审查，在该批复及合同符合法定形式要件的情况下，即应承认其合法性。通过庭审质证，该批复及合同均符合法定形式要件，光山规划局以此为依据作出被诉规划许可证，符合法律规定。在光山规划局作出被诉规划许可证这一具体行政行为本身不存在其他违法情形的情况下，即便作为在先具体行政行为的成交确认书、海营路项目批复存在违法性，也不能以此为由否定在后的被诉规划许可证的合法性。否则，将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的安定性，损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。因此，本案并不需要以付**、黄*、潘**、潘**分别对土地成交确认书提起的行政复议、对海营路项目批复提起的行政诉讼的审理结果作为依据，对该中止申请不应予以准许。

综上所述，付**、黄*、张**、潘**具备本提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉未超出法定期限。光山规划局作出被诉规划许可证适用法律正确，不违反法定程序，但认定事实的主要证据不足，作出程序及形式上均存在瑕疵。鉴于海营路项目已由金**公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销被诉规划许可证将对公共利益造成损失，故应确认其违法并责令光山规划局采取相应的补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条，最**法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条的规定，判决如下：

裁判结果

确认被告光山**管理局于2008年6月23日作出的建设用地规划许可证（编号：零**）违法。

二、责令被告光山**管理局采取相应的补救措施。

本案诉讼诉讼费50元，由被告光山县城乡规划管理局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二〇一四年五月十九日