上诉人刘**为诉被上诉人襄阳市农委行政复议行政判决书

审理经过

上诉人刘**为诉被上诉人襄**农委行政复议一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2014）鄂襄城行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人刘**的委托代理人任**、武**，被上诉人襄**农委法定代表人的委托代理人耿**、李**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，枣阳**理局系2007年经批准成立的独立的事业单位法人，与枣阳市农业执法大队实行两块牌子，一套班子，不具备种子管理的执法主体资格，枣阳市农业局是枣阳**理局的上级机关。2013年5月22日--5月30日，枣阳市鹿头、新市、环城、吴店等乡镇办事处的任**、冯**、张**等88户种菇农户陆续向枣阳**理局投诉，称他们去冬今春购买的代号为“18”的夏地菇菌种栽培种植后，菌袋（棒）出幼蕾菇不能生长，并逐渐萎蔫死亡，浇水催菇后出现烂棒等现象，损失严重。怀疑该菌种是假夏地菇菌种，有质量问题，提出申请要求枣阳**理局对该批菌种不能长菇、死亡烂棒的原因进行鉴定。该批代号“18”的夏地菇菌种是随州市随县万和星火菌种厂业主刘**生产销售的，其中一部分是刘**直接销售给种菇农户，一部分是通过刘**在鹿头镇朱堰村一组设立的代销商陈*销售给种菇农户。2013年6月21日，枣阳**理局组织以李**为组长，以张**、李**、程**、李**为成员的专家组对菇农出现的问题进行现场鉴定，专家组进行了现场调查、询问、查阅相关资料并进行了抽样送农业部微**验测试中心（武汉）检测。后出具《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》（枣农种鉴（田*）字（2013）第004号），该鉴定结论的主要内容为：随州市随县万和星火菌种厂业主刘**及其委托的代销商陈*销售给枣阳市鹿头镇、新市镇、吴店镇、环城办事处等88户菇农的代号为“18”的夏地菇菌种经农业部微**验测试中心（武汉）检测认定，不是夏地菇菌种，品种不耐高温，其品种属刘**非法生产原种生产，菌种来源不合法，其销售的菌种无质量合格证、无品种名称、无标签标识，是假菌种，是造成菇农死菇的直接原因，应对种菇农户菌种死亡造成的重大经济损失承担全部赔偿责任。该鉴定结论尾端由专家组成员逐一签名，并在附件位置加盖有枣阳**理局的公章。

另查明：2013年12月20日，原告刘**以涉嫌生产、销售伪劣种子罪被枣阳市公安局执行逮捕，截止本案庭审结束之日仍羁押于枣阳市第一看守所。2013年12月3日本案原告刘**以其本人为申请人，以枣阳市农业局为被申请人，向本案被告襄**农委提出复议申请，要求撤销枣阳**理局作出的枣农种鉴（田*）字（2013）第004号《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》，被告襄**农委于2013年12月6日作出（2013）1号行政复议不予受理决定书，认定以上鉴定结论不属于具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条和第六条的规定，决定不予受理。原告刘**对该行政复议不服，于2013年12月22日向法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《行政复议不予受理决定书》并责令被告重新作出具体行政行为。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，对于合法有效的规章应当参照适用。**业部《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第三条规定：现场鉴定由田间现场所在地县级以上地方人民政府农业行政主管部门所属的种子管理机构组织实施。第六条规定：现场鉴定由种子管理机构组织专家鉴定组进行。第十六条规定：对现场鉴定书有异议的，应当在收到现场鉴定书15日内向原受理单位上一级种子管理机构提出再次鉴定申请，并说明理由。上一级种子管理机构对原鉴定的依据、方法、过程等进行审查，认为有必要和可能重新鉴定的，应当按本办法规定重新组织专家鉴定。本案中枣阳**理局作为依法成立的事业单位法人依据其自身的职能组织农艺专家对涉案菌种进行鉴定，符合上述办法第三条的规定，署名为李**、张**、李**、程**、李**的五位专家，他们受枣阳**理局的邀请和组织，进行现场调查、询问和抽样，并将抽样送**业部微生物产品质量监督检验测试中心（武汉）进行检测，最后出具鉴定结论并署名，虽然该鉴定结论的附件部分加盖了枣阳**理局的公章，但由于枣阳**理局不具备种子管理执法主体资格，并不影响鉴定结论的本质属性，它仅仅是一种结论性意见，不具备具体行政行为的构成要件。原告刘**如果对该鉴定结论有异议或认为鉴定程序违法，可以根据上述办法的相关规定行使自己的权利救济途径，依法申请重新鉴定或向有关机关提出该结论不予采信的请求，因此鉴定结论并未对原告设立行政法律关系上的权利、义务，不是具体行政行为。综上，法院认为本案争议的鉴定结论其实质是一种鉴定意见，不属于具体行政行为，被告襄**农委根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出的2013［1］号《行政复议不予受理决定书》适用法律正确，程序合法。原告刘**要求撤销该决定的请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。据此判决驳回刘**的诉讼请求，案件受理费50元，由原告刘**承担。

上诉人诉称

宣判后，上诉人刘**不服，向本院提起上诉称：枣阳**理局作出的枣农种鉴（田*）字（2013）第004号《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》不符合技术服务特征，系具体行政行为。原审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判责令枣阳**理局重新作出具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人襄**农委答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。

原审被告、被上诉人襄**农委在一审中向法院递交了以下证据及法律依据：1、《中华人民共和国种子法》；2、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》；3、关于《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》的说明（2003年7月8日**业部令第28号的附件）；以上三份规范性文件均用以证实枣阳**理局组织有关专家进行现场鉴定是其职责范围内的行为且该行为符合法律规定。4、枣阳市**会办公室下发的枣编办发（2010）8号文件，证实枣阳**理局的职责。

原审原告、上诉人刘**在一审中向法院递交以下证据和法律依据。

第一组证据：《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国产品质量法》、《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》等法律依据，用以证明枣阳市种子管理机构组织实施现场鉴定并将案件移交司法机关处理的行为是农业行政管理中的种子执法行为。

第二组证据：1、《**业部办公厅关于开展农作物种子市场专项检查的通知》（农办农（2009）32号）和《**业部办公厅关于印发2010年种子执法年活动方案的通知》（农办农（2009）148号），用以证明枣阳**组织的现场鉴定的内容与农业行政主管部门开展种子执法检查的内容一致，现场鉴定属于执法行为；2、《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》（枣农种鉴（田*）字（2013）第004号），用以证明枣阳**组织现场鉴定的内容与执法检查的内容一致，属于种子执法检查；3、《枣阳市公安局的逮捕通知书》，用以证明枣阳**组织现场鉴定和将案件移交司法机关处理的行为，侵犯了原告的人身自由权和财产所有权；4、《鉴定意见》，用以证明枣阳市农业局将菌种样品送检的行为是种子执法取证行为，该鉴定意见不符合相关程序规定，不能作为证据使用；5、“谢**”诉“屏南县种子管理站”种子行政管理案的案例，用以证明现场鉴定行为属于行政行为；

第三组证据：1、《关于**业部微**验测试中心（武汉）被举报事项的回复》，用以证明《鉴定意见》不是检验报告，枣阳农业局将该《鉴定意见》作为认定原告涉嫌犯罪案件的证据和向公安机关移送的行政行为违法；2、《**业部微**验测试中心（武汉）关于湖北省枣阳市香菇菌种质量鉴定情况的汇报》，用以证明枣阳**组织的现场鉴定将其确定为假菌种的产品质量责任属案件定性错误，原告应当承担的是违法推广品种的责任；3、《中华人民共和国种子法》有关条款的解释，用以证明枣阳市农业局通过现场鉴定得出刘**应对种菇农户菌菇死亡造成的重大经济损失承担全部赔偿责任的鉴定结论违法；4、《全国食用菌品种试验管理办法》，用以证明枣阳市农业局不是全国农业技术推广服务中心，无权组织开展食用菌品种区域试验和生产试验；5、《**业部办公厅关于田间现场鉴定有关问题的复函》，用以证明专家鉴定组成员名单没有征求当事人的意见，组织鉴定的行为违法；6、专业技术职称证书的样式，用以证明枣阳**子管理站组织参加鉴定的专家不具有专家技术职称，现场鉴定组织行为违法，鉴定无效；7、姓名为“严**”的专家获得上海市科学技术进步奖的证书，用以证明枣阳**子管理站组织的专家鉴定组成员不具有与香菇相应的专门知识和实际工作经验，组织行为违法，鉴定无效；8、《**业部办公厅关于非主要农作物新品种未经试种而大面积推广种植造成损失补（赔）偿适用法律问题的复函》，用以证明违法推广品种责任属于“行为责任”，不同于“产品责任”，枣阳**子管理站的行为系以行政权侵犯司法权的违法行为。

第四组证据：《行政复议不予受理决定书》，用以证明被告对原告的行政复议申请作出了不予受理的具体行政行为，原告和被告的主体适格。

本院查明

二审经审理查明，双方当事人均对原审判决认定的事实无异议，本院予以确认。

本院认为

本院认为，襄**农委是否应当受理刘**对枣农种鉴（田*）字（2013）第004号《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》（以下简称《鉴定结论》）提出的复议申请，关键在于对该《鉴定结论》性质的认定。参照现行有效的部门规章《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》（以下简称《鉴定办法》）第六条“现场鉴定由种子管理机构组织专家鉴定组进行”、第十五条“现场鉴定书制作完成后，专家鉴定组应当及时交给组织鉴定的种子管理机构。种子管理机构应当在5日内将现场鉴定书交付申请人”之规定，可以看出，作出鉴定结论的是专家鉴定组，而非种子管理机构，种子管理机构仅仅是鉴定组织者，只负有组织鉴定和转交鉴定结论的义务。也即枣农种鉴（田*）字（2013）第004号《关于任**、冯**、张**等农户使用代号‘18’假夏季栽培地菇菌种的鉴定结论》不是枣阳**理局作出的。虽然枣阳**理局在该鉴定结论上加盖公章而未注明“组织鉴定机构”的行为存在瑕疵，但该瑕疵不影响《鉴定结论》系专业技术鉴定的本质属性。《鉴定办法》第十六条规定，“对现场鉴定书有异议的，应当在收到现场鉴定书15日内向原受理单位上一级种子管理机构提出再次鉴定申请，并说明理由……”，枣阳**理局在向上诉人刘**送达《鉴定结论》时告知“鉴定申请人如对鉴定书有异议的，请于收到鉴定书15日内向襄阳**理局申请复议，并说明理由”。该告知与《鉴定办法》的规定不符。告知其对《鉴定结论》有申请复议的权利，没有法律、法规依据，应予纠正。《鉴定结论》是对申请人提出的种子质量纠纷作出专业的评判，不具有强制力，亦不具有具体行政行为的基本特征。因此，《鉴定结论》不是枣阳**理局作出的具体行政行为，襄**农委依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定决定不予受理并无不当。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人刘**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十日