吴**与孝感市公安局行政复议一审行政判决书

审理经过

原告吴**不服被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）治安行政处罚及被告孝感市公安局（复议机关）孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》，于2015年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月26日受理后，于2015年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告吴**，被告孝感市公安局孝南区分局委托代理人方**，被告孝感市公安局委托代理人孙*、鲁*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）于2015年4月24日作出南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》，查明2015年4月21日上午12时许，吴**以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动，后被公安机关带离。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对吴**行政拘留十日。原告吴**不服，向被告孝感市公安局（复议机关）申请行政复议，被告孝感市公安局（复议机关）于2015年8月4日作出孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》，维持孝感市公安局孝南区分局2015年4月24日作出的南公（车）行决字（2015）330号公安行政处罚决定书。

原告诉称

原告吴**诉称，2015年4月24日，被告孝感市公安局孝南区分局以其到北京中南海附近上访为由对其进行拘留，后因看守所和医院医生检查，诊断为高血压和心脏病而终止执行。2015年6月8日，原告向被告孝感市公安局提出行政复议，2015年8月4日，被告孝感市公安局作出孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》维持原决定。原告认为被告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，请求人民法院依法确认被告孝感市公安局孝南区分局于2015年4月24日作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》违法，对相关人员依法追究其责任，并赔偿由此造成的经济损失。理由如下：

1、行政处罚的管辖错误。被告孝感市公安局孝南区分局作出南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》查明原告到北京中南海附近信访违法，而被告孝感市公安局孝南区分局对此违法行为不具有管辖权，具有管辖权的公安机关应为北京市城西区公安局。

2、滥用职权。2015年4月21日，具有管辖权的北京市城西区公安局已经对原告此次轻微违法行为作出了训诫的行政处罚。

3、违法事实不能成立。即原告根本没有任何寻衅滋事的行为。

4、违反法定程序。被告孝感市公安局孝南区分局行政处罚实施前未告知原告行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取原告的陈述和申辩。

5、原告是有正当理由才进行上访，而两被告的行为变相剥夺了原告依法信访的权利。

被告辩称

被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）及被告孝感市公安局（复议机关）辩称，原告吴**寻衅滋事的违法事实清楚，证据确实充分，被告孝感市公安局孝南区分局作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》程序合法、依据准确，请求人民法院查明事实，依法驳回原告吴**的全部诉讼请求。理由如下：

1、被告孝感市公安局孝南区分局对原告吴**的违法行为有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：治安案件的管辖由**务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定：……（三）属地管理原则。在处理信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《中华人民共和国治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》等法律法规的规定，……由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖……原告吴**居住在孝感市孝南区辖区内，其违法行为由其居住地公安机关管辖更为适宜，因此被告孝感市公安局孝南区分局对该案具有管辖权。

2、被告孝感市公安局孝南区分局没有滥用职权而重复处罚。2015年4月21日北京市城西区公安局对原告吴**在北京中南海附近上访的行为虽然予以了训诫，但训诫不属于行政处罚，故被告孝感市公安局孝南区分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》对其作出的行政处罚不属于重复处罚。

3、原告吴**的行为构成寻衅滋事的违法行为。湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定：……实施下列行为之一的，可以依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定处理……信访事项已经依法终结或被认定为无理访，为制造影响或发泄不满情绪，仍到天安门、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议等场所进行非正常上访的……。原告吴**的信访事项已经依法终结，其就同一信访事项于2015年4月21日到中南海周边信访的行为属于湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定的寻衅滋事行为，公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，以寻衅滋事行为对原告吴**进行处罚，定性准确，适用法律恰当。

4、被告孝感市公安局孝南区分局对原告吴**作出行政处罚的程序合法。公安机关在行政处罚实施前已告知原告吴**行政处罚的事实、理由和依据，但其拒绝在告知笔录上签字，其拒绝签字的情形办案人员已经在告知笔录上注明。

5、被告孝感市公安局行政复议的行为合法。原告吴**2015年6月8日向被告孝感市公安局递交行政复议申请，孝感市公安局于2015年6月11日决定受理并在2015年8月4日向原告吴**直接送达孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十条之规定，行政复议程序合法；原告吴**在其信访事项已于2011年10月14日由国家信访局审核认定终结后，仍然越级到北京市天安门、中南海附近和国家信访局等地进行非法上访活动，2015年4月21日12时许吴**到北京市中南海附近进行非法上访活动时被公安机关发现带离。该行为已经违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，属于其他寻衅滋事行为的违法行为，孝感市公安局孝南区分局给予其行政拘留十日的处罚合法、适当。孝感市公安局根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出维持原具体行政行为的复议决定，复议行为是合法的。

被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）及被告孝感市公安局（复议机关）向本院提交了注明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、孝感市公安局孝南区分局车站派出所《吴**寻衅滋事一案结案报告》。内容注明案由、案件来源、基本情况及违法事实、处理结果。2、孝感市公安局孝南区分局车站派出所《呈请结案报告书》。内容为当事人基本情况、违法事实、处理意见及审批手续。3、孝感市公安局孝南区分局车站派出所《受案登记表》。内容为案情简要及受案审批。4、孝感市公安局孝南区分局作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》。内容为：2015年4月21日上午12时许，吴**以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近进行上访活动，后被公安机关带离。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对吴**行政拘留十日。并告知诉权和期限。5、孝感市公安局孝南区分局车站派出所出具的《呈请行政处罚报告书》。内容为该所呈请对吴**行政处罚的事实、依据、理由及相关审批手续。6、（1）2015年4月24日孝感市行政拘留所出具的《不予拘留通知书》。内容为被拘留人吴**患有，不予收拘该被拘留人。（2）2015年4月24日孝感市行政拘留所出具的《行政拘留执行回执》。内容为准备执行被执行人吴**拘留十日的期限。7、孝感市公安局孝南区分局作出的南公（车）行拘字（2015）358号《行政拘留家属通知书》。内容为吴**因寻衅滋事，根据相关规定被拘留十日而对其家属曹*的通知书。后因无法通知家属而由吴**签收。8、孝感市公安局孝南区分局《行政处罚告知笔录》。内容概述了吴**非法上访的事实，拟对其行政拘留十日，而询问吴**是否提出陈述和申辩。9、《行政案件权利义务告知书》。内容为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》以及相关法律、法规的规定，在公安机关办理行政案件调查取证期间，违法嫌疑人被侵害人及其他证人的权利和义务。10、孝感市公安局孝南区分局治安大队作出的《询问笔录》。内容为公安机关对吴**相关情况的调查记录。11、2015年4月21日北京市公安局西城分局对吴**做出的《训诫书》。内容为对吴**到北京市中南海周边信访而作出训诫。12、《信访事项依法终结通知书》。内容为2011年10月14日孝感市处理信访突出问题及群体性事件领导小组办公室作出该通知书，表明吴**信访事项已依法终结。13、人口信息。内容为吴**的人员基本信息。

被告孝感市公安局（复议机关）向本院提交了注明复议程序合法性的以下证据、依据：1、孝感市公安局2015年6月11日出具给吴**的《行政复议受理通知书》。内容为告知吴**，对其不服孝感市公安局孝南区分局南*（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》的复议申请决定受理。2、2015年6月10日，孝感市公安局孝南区分局向孝感市公安局出具的《行政复议答复意见书》。内容为孝感市公安局孝南区分局针对吴**的复议申请而作出的答复和其作出南*（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》的事实和依据。3、2015年8月4日，孝感市公安局作出的孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》及《送达回执》。内容表明了申请人吴**和被申请人孝感市公安局孝南区分局各自的请求、陈述以及孝感市公安局查明的事实、观点认为和决定维持孝感市公安局孝南区分局2015年4月24日作出的南*（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》的结论，孝感市公安局于2015年8月4日向吴**送达《行政复议决定书》。

经庭审质证，原告吴**对被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）提供的证据4、证据6、证据7、证据9、证据10、证据11、证据13无异议。对证据1有异议，认为该结案报告与事实不相符；对证据2有异议，认为该证据系虚构、假的；对证据3有异议，认为该证据里面表明原告为非法上访不属实；对证据5有异议，认为被告孝感市公安局孝南分局没有让其申辩；对证据8有异议，认为该证据是虚假的；对证据12有异议，认为该证据是虚假的。

原告吴**对被告孝感市公安局（复议机关）提供的证据1、证据4无异议。对证据2有异议，认为没有送达给原告；对证据3有异议，认为复议结果是错误的，程序不合法。

本院对上述证据认证如下：

1、原告吴**对被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）提供的证据4、证据6、证据7、证据9、证据10、证据11、证据13无异议，对以上当事人无异议的证据，本院予以确认。

2、被告孝感市公安局孝南区分局（原行政机关）提供的证据1、证据2、证据3、证据5、证据8、作为办案程序规定，客观的反应了案件的流程及相关事实，本院予以认可；证据12、由相关部门依法、依规出具，原告吴**如认为该证据系虚假，须举证证明该证据的形式或内容的不成立，但因原告未向本院提供相关证据来推翻该证据，故本院对该证据予以认可。

3、原告吴**对被告孝感市公安局（复议机关）提供的证据1、证据4无异议，对以上当事人无异议的证据，本院予以确认。

4、被告孝感市公安局（复议机关）提供的证据2系孝感市公安局孝南区分局根据复议的相关程序向孝感市公安局提交的材料，本院予以认可；证据3系孝感市公安局根据吴**的复议申请而作出的结论，本院对该证据的真实性予以认可。原告仅以口述的形式来说明该决定书结果错误和程序不合法显然不妥。

本院查明

经审理查明，2015年4月21日上午12时许，原告吴**以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动，后被公安机关带离。当日下午14时43分许，北京市公安局西城分局府右街派出所对吴**进行训诫，后被告孝感市公安局孝南区分局于2015年4月24日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，作出南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》决定对吴**行政拘留十日。同日，该决定在执行过程中，孝感市拘留所因吴**患有而向被告孝感市公安局孝南区分局出具《不予收拘通知书》。

2015年6月8日，原告吴**以被告孝感市公安局孝南区分局作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》存在四个问题而不服向被告孝感市公安局申请复议：一、该案件管辖权错误；二、被告孝感市公安局孝南分局滥用职权；三、原告吴**没有违法的事实；四、被告孝感市公安局孝南分局违反法定程序。被告孝感市公安局受理原告吴**的行政复议申请后，于2015年8月4日以被告孝感市公安局孝南分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，决定对吴**行政拘留十日的处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当为由，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》，维持孝感市公安局孝南区分局2015年4月24日作出的南公（车）行决字（2015）330号公安行政处罚决定书，给予吴**行政拘留十日的处罚决定。

2015年8月17日，原告吴**诉至人民法院，请求依法确认被告孝感市公安局孝南区分局于2015年4月24日作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》违法，并对相关人员依法追究其责任，赔偿由此给其造成的经济损失。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，被告孝感市公安局孝南区分局具有对本行政区域内治安管理行政处罚的职权。结合原、被告的观点和本院查明的事实，本院归纳如下焦点并进行阐述：

一、原告吴**进京上访的行为是否违法

2015年4月21日上午12时许，原告吴**以其房屋被强拆及拆迁还建问题未解决为由，来到北京市中南海附近非法进行上访活动。根据湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定：……实施下列行为之一的，可以依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定处理……信访事项已经依法终结或被认定为无理访，为制造影响或发泄不满情绪，仍到天安门、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议等场所进行非正常上访的……。原告吴**的信访事项已经由孝感市处理信访突出问题及群体性事件领导小组于2011年10月14日确定依法终结，其就同一信访事项仍于2015年4月21日到中南海周边信访的行为属于湖北省《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》规定的寻衅滋事行为，即其行为已经违法。

二、被告孝感市公安局孝南区分局对原告吴**的非法上访行为是否具有管辖权

《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：治安案件的管辖由**务院公安部门规定；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。该规定明确了行政案件的管辖权，即原则上是由行政案件违法地的公安机关管辖，如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，同时也明确规定了不能由违法行为人居住地公安机关管辖的情形，而原告吴**不在此情形之列。原告吴**居住在孝感市孝南区辖区内，其违法行为由其居住地公安机关管辖更为适宜，故该案由被告孝感市公安局孝南区分局管辖并无不妥。

三、北京市公安局西城分局府右街派出所对吴**进行训诫的行为是否属于行政处罚

训诫，从词义上讲是告诫，教导。训诫主要存在于诉讼过程中，目前在行政活动中，这一行为已经不多。立法明确规定了诉讼中的训诫属于强制措施。但是在行政法领域，训诫却并不符合行政强制的特征，因此不属于行政强制。由于训诫并不会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，应当是行政事实行为。故北京市城西区公安局于2015年4月21日对原告吴**在北京中南海附近上访的行为进行训诫，并出具《训诫书》的行为不属于行政处罚。

四、被告孝感市公安局孝南区分局作出南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》以及被告孝感市公安局作出孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》的程序是否合法

原告吴**认为被告孝感市公安局孝南区分局行政处罚实施前未告知其行政处罚的事实、理由和依据，也没有听取其陈述和申辩而违反法定程序。根据被告孝感市公安局孝南区分局提供的证据《行政处罚告知笔录》显示，该局在告知原告吴**行政处罚的事实、理由和依据后，原告拒绝签字，其拒绝签字的情形办案人员已经在告知笔录上注明。原告如认为该证据不成立，则应当提供相应的证据和理由来证明。因原告未提供相关证据而致使其观点不成立。被告孝感市公安局孝南分局于2015年4月24日对原告吴**作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》的程序并无不当；原告吴**2015年6月8日向被告孝感市公安局递交行政复议申请，孝感市公安局于2015年6月11日决定受理并在2015年8月4日向原告吴**直接送达孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》，其复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法，适用法律正确。

综上，被告孝感市公安局孝南区分局于2015年4月24日对原告吴**作出的南公（车）行决字（2015）330号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；被告孝感市公安局针对原告吴**的复议申请于2015年8月4日作出的孝公复决字（2015）0005号《行政复议决定书》适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告吴**的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告吴**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月二日