陈**、关则多等与阳江市住房和城乡规划建设局城乡建设行政管理-城市规划管理二审行政判决书

审理经过

上诉人陈**、关则多、陈*、黄伟记与被上诉人阳江市住房和城乡规划建设局（以下简称阳江住建局）、原审原告林**、谭*、原审第三人阳江市**有限公司（以下简称盈信开发公司）建设行政许可纠纷一案，不服阳江市江城区人民法院（2015）阳城法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：位于阳江市江城区东风三路88号的阳江市盈信广场商住小区项目，建设单位为盈信开发公司，该项目施工招标分三标段，分别是：阳江市盈信广场商住小区项目［（第一标段）商业中心、写字楼、连廊］、阳江市盈信广场商住小区项目［（第二标段）1-8幢、幼儿园］、阳江市盈信广场商住小区项目［（第三标段）地下车库］。

陈**等人房屋位于阳江市盈信广场商住小区项目附近，其曾就建设单位违规施工损坏周边房屋等问题向阳**建局投诉反映。2014年1月15日，阳**建局作出《关于查处违法建设的函》（阳住建法函（2014）3号），去函阳**管局反映盈信广场项目系未取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证擅自开工建设的违法建设项目，请阳**管局依法查处，并责令当事人立即停止施工，到阳**建局办理相关报建及施工许可等手续。2014年1月27日，阳**建局颁发了该项目的建设工程规划许可证。

2014年4月14日，阳江住建局作出《关于盈信广场施工导致附近居民房屋下沉问题的回复》（阳住建函（2014）3m号），将盈信广场项目有关调处情况函复投诉人，主要内容如下：一、盈信广场正在进行基坑开挖施工，该项目尚未取得建筑工程施工许可证，阳江住建局已向盈信开发公司发出《责令停止违法行为通知书》，责令其停止施工，完善相关施工手续，并已去函阳江市城管部门依法处理。二、阳江住建局要求建设单位和施工单位要对房屋周边开挖的基坑加强防护和监测。目前建设单位已对基坑边坡支护釆取喷锚支护以及止水帷幕等措施。三、由建设单位和周边住户共同委托有鉴定资质的房屋鉴定机构做房屋安全鉴定，根据鉴定报告，协商具体修复事宜。2014年4月21日，阳江住建局作出《关于盈信广场施工对华强路14栋房屋造成损坏问题的回复》，将有关情况答复投诉人，主要内容如下：一、由居民和建设单位（施工单位）双方委托有资质的房屋安全鉴定机构对周边可能受影响的房屋进行现状和损坏以及损坏源进行鉴定。二、根据鉴定结果，由双方委托有资质的加固补强公司对损坏的房屋出具加固补强修复方案和预算。三、建设单位（施工单位）和居民根据鉴定报告、修复方案、修复预算和适当的误工等补偿，按造成房屋损坏原因和责任来进行协商解决。四、阳江市建设工程质安监站组织阳江市建筑工程专家对该项目的基坑支护方案和基础施工方案进行重新论证。

2014年9月18日，阳江住**开发公司就阳江市盈信广场商住小区项目工程施工许可的申请，具体审核材料包括《建设工程施工许可申请表》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》等，阳江住建局经核查认为该工程的申报资料符合《建筑法》核发施工许可证的有关规定，于2014年9月28日颁发盈信开发公司《建筑工程施工许可证》［编号：（2014）055、（2014）056、（2014）057］。陈**等人不服阳江住建局作出的上述行政行为，在法定期限内向广东省住房和城乡建设厅申请行政复议，请求：阳江住建局核发的盈住广场施工许可证违法并予撤销；责令盈信开发公司停止施工并作出房屋损坏赔偿。2015年2月16日，广东省住房和城乡建设厅作出粤建复决（2015）19号《行政复议决定书》，驳回了陈**等人的复议请求。2015年3月11日，陈**等人提起行政诉讼，请求判决：一、依法撤销阳江住建局核发的《建筑工程施工许可证》［编号：2014（055）、2014（056）、2014（057）］；二、本案诉讼费用由阳江住建局承担。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证……”的规定，阳江住建局具有负责本行政区域内的核发施工许可证的法定职权。

本案中，盈信开发公司于2014年9月18日向阳**建局申请颁发《建筑工程施工许可证》时提交了《建筑工程施工许可申请表》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《安全生产许可证》、《建设工程质量安全监督意见书》等审批材料，阳**建局于2014年9月28日向盈信开发公司颁发了《建筑工程施工许可证》［编号：（2014）055、（2014）056、（2014）057］。根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”的规定，阳**建局颁发施工许可证无须经过听证这一程序，阳**建局认为盈信开发公司的申请符合法定条件，在法定期限内向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。

至于陈**等人主张阳江住建局在向盈信开发公司颁发上述许可证时必须经过听证程序没有法律依据，原审法院不予采纳；陈**等人主张阳江住建局在明知盈信开发公司不具备有保证安全的具体措施的申请下核发了《建设工程施工许可证》，由于盈信开发公司向阳江住建局提交的申请材料中包括了《危险性较大部分项工程安全专项施工图设计专家论证审查表》、阳江市盈信广场基坑第三方监测委托合同、监测报告等材料，因此，对陈**等人这一主张，原审法院亦不予采纳。

综上，原审法院依照《中华人民共和国建筑法》第七条第一款、第八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈**、关则多、陈*、林**、黄**、谭*的诉讼请求；本案受理费50元，由陈**、关则多、陈*、林**、黄**、谭*承担。

上诉人诉称

上诉人陈**、关则多、陈*、黄**不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定阳江住建局向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确是错误的。理由如下：一、盈信开发公司提交的《建筑工程施工许可申请表》没有填写落款日期和勾选工程专业范围，阳江住建局也没有依法出具受理凭证，故申请日期和请求事项不明。盈信开发公司提交《关于阳江盈信广场项目工程名称说明书》，是其公司2014年9月6日作出，并经阳江住建局报建科于2014年9月19日通过加盖公章予以确认，用以说明工程名称为“阳江市盈信广场商住小区项目（第一标段）”和“盈信广场—商业中心、写字楼、连廊”为同一标段，同一项目；工程名称为“阳江市盈信广场—1-8棟、幼儿园”为同一标段，同一项目；工程名称为“阳江市盈信广场商住小区项目（第三标段）”和“盈信广场—地下车库”为同一标段、同一项目，其目的在于盈信开发公司以后签订施工合同和办理施工许可证等。因此，盈信开发公司与施工单位签订的时间和向阳江住建局提出办理施工许可证的时间应当是在2014年9月19日之后。但实际上，盈信开发公司向法院提交的与施工单位签订合同的时间是在2014年9月1日，阳江住**信开发公司提出办理施工许可证申请的时间是在2014年9月18日。这些证据材料在时间逻辑上存在自相矛盾、事实不清等问题。在本案中，盈信开发公司提交的申请材料不符合法定形式，也不符合客观事实，阳江住建局应当不予受理，但阳江住建局据此作出核发《建筑工程施工许可证》的决定，是违法的。二、盈信开发公司提交的《危险性较大分部分项目工程安全专项施工图设计专家讨论审查表》的专家审查结论是修改后通过。但之后，盈信开发公司再没有提交危险性较大分部分项工程安全专项施工图设计和专家讨论审查表，证明了盈信开发公司提交的申请材料不符合要求，也不具备有保证安全的具体措施的条件。并且，盈信开发公司在擅自施工期间，造成上诉人房屋出现墙体、天花板开裂、渗水、房屋倾斜、下沉，墙体瓷砖空鼓、脱落等不同方面、不同程度的问题，也证明了盈信开发公司不具备有保证安全的具体措施的条件。因此，阳江住建局向申请材料不符合要求且不符合法定申请条件的盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》是违法的。三、盈信开发公司投资建设的项目，是阳江市“三旧”改造重点项目，投资总额超过20亿元，总建筑面积超过30万平方米，将建成1幢22层的写字楼、1幢4层的商业中心、1幢2层的幼儿园、8幢27-31层共1700多户的住宅楼，集购物、休闲、娱乐、工作、教育、住宅于一体的多功能、高标准、特色化的城市综合体。常住人口和流动人口总数超过1万人次，将对周边道路交通、环境卫生、社会治安、资源分享、通风采光等公共利益方面产生重大的直接的影响。并且，开挖深度约10米，占地面积达54915平方米的深基坑，属于超过危险性较大的分部分项工程，已造成毗邻13户房屋墙体开裂、瓷砖脱落等问题，严重危及周边群众的人身和财产安全，存在重大的利害关系。阳江住建局在实施行政许可的过程中，明知盈信开发公司与上诉人存在房屋损害纠纷且尚未解决，却没有向社会公告，告知利害关系人享有听证的权利，并举行听证，违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十六条关于“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”、第四十七条关于“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定，也违反了《建设行政许可听证工作规定》第三条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者主管机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公告，并举行听证”、第四条“主管机关在作出行政许可决定前，应当审查该许可事项是否直接涉及申请人与他人之间重大利益关系；直接涉及的，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，必要时可发布公告”的规定。同时，阳江住建局在向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》的过程中，没有将行政审批的程序和操作规程、审批结果、审批的举报和投诉方式、审批的监督制度等向社会公开；也没有告知利害关系人，听取利害关系人陈述、申辩意见，违反了《中华人民共和国行政许可法》第五条“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”、第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈**、申辩权”、第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，也违反了《广东省行政审批管理监督办法》第三十七条“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，所有行政审批的实施和结果都必须由审批机关向社会公开，向社会公开的信息应当及时、全面、真实、准确”、第三十八条“行政审批应当公开的内容包括：（一）行政机关的职责和应当遵守的行政审批规定；…（七）行政审批的程序和操作规程；…（十）行政审批结果；（十一）行政审批的举报、投诉方式；（十二）行政审批的监督制度…”的规定。另外，也违反了**务院《全面推行依法行政实施纲要》第20条“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题”、《广东省政府信息公开规定》第十一条“政府机关应当确定本机关负责公开的政府信息的范围和内容，并主动公开下列政府信息：…（二）与公众密切相关的重大事项…7、行政许可（审批）事项的设定、调整、取消以及办理行政许可（审批）事项的依据、条件、程序、要求及结果…”、广东省人民政府办公厅印发《关于进一步推进重点领域信息公开的意见》（粤府办（2013）38号）第一条第（二）项“推进审批过程和结果信息公开。依托省网上办事大厅，建立统一的审批信息交换平台，并实现与各单位行政审批业务系统、行政审批电子监察系统无缝对接，除依法应当保密的内容外，及时向社会公开行政审批项目的审批过程、审批结果以及审批过程中违法违纪责任追究情况等信息”的规定。阳江住建局作出对上诉人产生不利影响的行政决定前，没有给予上诉人申辩机会，不符合正当程序原则。按照《最高**办公厅关于印发﹤行政审判办案指南（一）﹥的通知》（2014年2月24日法办（2014）17号）第24条“正当程序原则的运用问题：行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则；由此可能损害利害关系人合法权益的，人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。（20号）”的规定，应认定阳江住建局的行政行为违反法定程序。

综上所述，上诉人认为一审法院认定事实错误，认定程序错误，导致作出不公正、不合法的判决。请二审法院判决：1、撤销阳江市江城区人民法院2015年5月10日作出的（2015）阳城法行初字第20号行政判决，撤销阳江住建局核发的《建设工程施工许可证》［编号：2014（055）、2014（056）、2014（057）］；2、本案一审、二审诉讼费用由阳江住建局承担。

被上诉人辩称

被上诉人阳江住建局答辩称：一审判决认定事实清楚，适应法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一、阳江住建局于2014年9月18日同时受理盈**公司建筑工程施工许可申请和建设工程质量安全监督申请。建设工程质量安全监督站在受理后发现盈**公司工程名称表述不一致，2014年9月19日要求盈**公司对工程名称作出说明，并经报建科确认情况属实后，再出具安全监督意见书。阳江住建局要求盈**公司补全申请材料，符合《行政许可法》第三十二条第一款第（四）项：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”的规定，不存在申请材料自相矛盾的问题。二、盈**公司与上诉人的房屋损害纠纷可通过协商或者司法途径解决。盈**公司向阳江住建局提交了阳江市建设工程质量安全监督站出具的建设工程质量安全监督意见书，具备申领施工许可证有关保证工程质量和安全的具体措施。三、在现有法律、法规、规章中并未明确规定，本案涉及的建筑工程施工许可属于必须进行公示、听证的行政许可事项，阳江住建局颁发建筑工程施工许可证程序合法。

原审原告林**、谭*没有进行答辩。

原审第三人盈信开发公司述称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应依法予以维持。盈信开发公司建设位于阳江市江城区东风三路88号盈信广场商住小区项目，根据法律法规的规定，需要向行政许可单位阳江住建局申请《建筑工程施工许可证》。根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款“建筑工程开工前，建筑单位应该按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证......”的规定，阳江住建局具有负责本行政区域内的合法施工许可证的法定职权，本案中，盈信开发公司于2014年9月18日向阳江住建局申请颁发《建筑工程施工许可证》时提交了《建筑工程施工许可申请表》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《安全生产许可证》、《建设工程质量安全监督意见书》等法律规定的审批材料，阳江住建局根据《中华人民共和国建筑法》第八条规定于2014年9月28日向盈信开发公司颁发了《建筑工程施工许可证》［编号为（2014）055、（2014）056、（2014）057］。阳江住建局颁发许可证无须经过听证这一程序。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，应依法予以维持。请二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

本院查明

本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为

本院认为：阳江住建局是阳江市人民政府建设行政主管部门，根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，**务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”的规定，阳江住建局根据当事人的申请，对位于阳江市行政区域内的建筑工程具有颁发施工许可证的法定职权。盈信开发公司是涉案建筑工程的建设单位，该建筑工程位于阳江市行政区域范围内。因此，阳江住建局向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》是其履行法定职权行为，该行为具有法律依据。

关于阳江住建局颁发许可证这一行政行为审查材料、认定事实的问题。根据《中华人民共和国建筑法》第八条：“申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。”的规定，建设单位向建设行政主管部门申请领取施工许可证必需具备上述法律规定的条件。本案中，盈**公司于2014年9月18日向阳江住建局申请颁发《建筑工程施工许可证》时提交了《建筑工程施工许可申请表》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《安全生产许可证》、《建设工程质量安全监督意见书》等材料，说明盈**公司涉案建设工程已具备法律规定的申请颁发《建筑工程施工许可证》的条件。同时，因阳江住建局同时受理盈**公司建筑工程施工许可申请和建设工程质量安全监督申请，在受理后发现盈**公司工程名称表述不一致，2014年9月19日要求盈**公司对工程名称作出说明，并经确认情况属实后，再出具安全监督意见书。阳江住建局要求盈**公司补齐申请材料的行为，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”的规定。因此，上诉人主张盈**公司的申请材料在时间逻辑上存在自相矛盾、事实不清，理据不足，本院不予采信。另外，盈**公司还同时提交了有关保证工程质量和安全措施的《安全生产许可证》、《建设工程质量安全监督意见书》等材料，说明盈**公司对涉案工程有保证工程质量和安全的具体措施。阳江住建局的施工许可办理部门结合阳江市建设工程质量安全监督站的审核意见，确认该项目已经完成工程质量和安全监督手续，并满足其他办证条件后，才核发施工许可证，阳江住建局已履行应当审查的职责。故上诉人主张盈**公司提交的申请材料不符合要求，不具备保证安全的具体措施的条件，理据不足，本院不予采纳。至于上诉人的房屋是否因盈**公司建设项目的影响而造成损坏，应另循法律途径解决。

关于阳江住建局颁发许可证的法律程序问题。阳江住建局于2014年9月18日受理盈信开发公司的施工许可申请，经审核后，于2014年9月28日向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》，发证程序符合《中华人民共和国行政许可法》第三十九条、第四十二条和中华人民共和国住房和城乡**设部《建筑工程施工许可管理办法》第五条第一款第（三）项：“发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当当场或者五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内书面通知建设单位，并说明理由。”的规定。另外，对于阳江住建局向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》是否需要通知上诉人进行听证问题。首先，《中华人民共和国建筑法》及中华人民共和国住房和城乡**设部制定的《建筑工程施工许可管理办法》均没有规定建设行政主管部门颁发《建筑工程施工许可证》需要举行听证。其次，阳江住建局向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》这一行政许可行为并非直接涉及盈信开发公司与上诉人之间重大利益关系。同时，上诉人认为该颁发许可证的行为属于涉及公共利益的重大行政许可事项，理据不足，本院不予采信。因此，阳江住建局向盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》这一行政许可行为并不属于《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”和第四十七条第一款“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”规定的需要举行听证的情形。故上诉人认为阳江住建局本案颁发许可证的行为需要通知其参加听证，没有事实根据和法律依据，其主张该颁发许可证的行为不符合正当程序原则，本院不予采纳。

综上所述，被上诉人阳江住建局向原审第三人盈信开发公司颁发《建筑工程施工许可证》这一行政许可行为以及原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决依法应予维持。上诉人陈**等人上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈**、关则多、陈*、黄**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月十日