宁海经**委员会与王其永行政强制二审行政判决书

审理经过

上诉人**管理委员会（以下简称开发区管委会）因诉被上诉人王**土地行政强制一案，不服浙江省宁海县人民法院（2015）甬宁行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，因梅桥07-1地块建设需要，宁海县人民政府向宁海县梅*街道九都王村征收9.5874公顷集体土地。梅桥07-1地块纳入宁海县2010年度计划第七批次建设项目用地，于2011年1月26日经浙江省人民政府批准农用地转用同时批准土地征收。宁海县人民政府于2011年2月22日发布了《宁海县人民政府征收土地方案公告》。宁海县国土资源局于2011年3月8日发布了《宁海县国土资源局征地补偿安置方案公告》。上述两公告均在宁海县梅*街道九都王村进行张贴。2012年12月1日，宁海经济**发展有限公司与宁海县**村民委员会（以下简称九都王村委会）签订《梅桥区块荒畈田补偿协议》。2012年12月18日，宁海县**展有限公司（以下简称园**公司）将协议约定的补偿款一次性支付给宁海县人民政府梅*街道办事处（以下简称梅*街道），同年12月24日由梅*街道支付给九都王村委会，再由该村委会将补偿款发给相关村民。原告王其永系宁海县梅*街道九都王村村民，自1999年起承包本村“10石下”的1.04亩土地。经九都王村委会通知，原告因对青苗及地上物补偿标准有异议，拒绝领取补偿款项。2013年5月2日，原告承包的“10石下”1.04亩土地被强制清表。2013年3月，园**公司与梅*街道签订委托协议，委托梅*街道对梅桥区块九都王A、B地块负责实施临时围墙砌筑及部分挖填方工程，项目内容包括塘渣填方、清表及废土外运等。梅*街道又与宁海县**有限公司签订委托协议，将上述工程委托宁海县**有限公司实施。宁海县**有限公司经招投标将九都王征用地块地上附着物清理、清表及外运塘渣填筑围墙工程承包给宁波**限公司具体实施。被告开发区管委会及第三人梅*街道均认可宁波**限公司于2013年5月2日对原告承包地实施清表的事实。宁海经济开发区于1994年8月经浙江省人民政府批准为省级经济开发区。1994年12月，宁海县人民政府组建宁海经**委员会，该委员会为宁海县人民政府派出机构。2006年3月，宁海经济开发区经国**改委审核通过。2010年，浙江省人民政府批准宁海经济开发区在内的47家开发区（园区）为浙江省开发区（园区）整合提升第二批试点单位，同意将外商投资区块、临港区块及宁**贸新城纳入宁海经济开发区。2010年3月，宁海经济开发区科技园区管委会设立，管辖范围为原宁海经济开发区科技区块、新兴区块、塔**块、辛岭区块、外商投资区等。宁海政务网公布的宁海经济开发区科技园区的机构信息中载明“宁海经济**理委员会，为县政府派出机构（正局级单位），挂宁海县**展有限公司、宁海经济**有限公司两块牌子”。2014年9月30日，浙江省人民政府批准包括宁海经济开发区在内的21家开发区深化整合提升工作方案，宁海经济开发区整合提升的核心区块为科技园区、宁海湾、宁东新城，辐射带动区块为三门湾新区、宁西生态工业园、西店工业园。

一审法院认为

原审法院认为，争议焦点有两个。一是对原告承包地实施强制清表行为的责任主体问题。被告开发区管委会认可宁波**限公司于2013年5月2日对原告承包地实施清表的事实，但否认其为对原告承包地实施清表行为的责任主体。若原告承包地位于征地范围内，该土地清表行为是由宁海县**有限公司接受第三人梅*街道委托，经招投标承包给宁波**限公司，而梅*街道又是接受园区发展公司委托，故可认定征收范围内土地清表行为是园区发展公司委托宁波**限公司实施的；若原告承包地位于征地范围外，被告认为该清表行为超出园区发展公司委托范围，应由宁波**限公司承担相应民事责任，原审法院指定被告在举证期限内提供证据证明其主张，但被告未予提供，对被告的该抗辩不予采信，故可认定征收范围外的清表行为亦应受园区发展公司委托。因此，对原告承包地的土地清表行为是园区发展公司委托宁波**限公司实施的。对于宁海经济开**与园区发展公司两者关系，宁海政务网公布的宁海经济开发区科技园区机构信息中载明宁海经济**理委员会挂宁海县**展有限公司牌子，而代表园区发展公司分别与九都王村委会、梅*街道签订《梅桥区块荒畈田补偿协议》与《临时围墙砌筑及部分挖填方工程委托协议》的金贤科、徐**时任宁海经济**理委员会副主任，两者人员存在混同，且第三人梅*街道在对原告作出的信访答复中表明宁海经济**理委员会于2013年委托其对涉案地块地面附着物进行了机械清理，故宁海县**展有限公司的委托行为应视为宁海经济**理委员会的行为。宁海经济开发区科技园区是宁海经济开发区核心区块，宁海经济开发区系浙江省人民政府批准的省级经济开发区，宁海经**委员会具备行政主体资格，原告对宁海经济**理委员会实施的行政强制行为不服的，应以宁海经**委员会为被告。由此，宁海经济**理委员会实施的行政强制行为依法应由被告承担相应的法律责任。二是被告对原告承包地实施强制清表行为是否合法的问题。被告抗辩原告的1.04亩承包地在征地范围内，且土地系合法征收。原告否认其1.04亩承包地在征地范围内，从原、被告双方提供的现有证据看，均不足以证明各自的主张。若原告承包地未在批准征收范围内，被告对原告的承包地实施强制收回土地的行政强制行为则完全丧失合法性基础，显属超越职权行为。即使原告承包地在征收范围内，被告提供的证据仅能证明实施征地中履行的相关程序，但无法证明其对原告承包地实施行政强制行为具有合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制交付土地应履行的法定程序有：一是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；二是对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，被告对原告的承包地组织实施强制清表的强制收回土地行为违反法律规定，超越职权，依法应予撤销。鉴于被诉行为是事实行为且已实施完毕，不具有可撤销内容，故确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告宁海经**委员会于2013年5月2日对原告王**的1.04亩承包地组织实施强制收回土地的行为违法。

上诉人诉称

上诉人**管理委员会上诉称：一、园区发展公司系企业法人，与上诉人无任何法律上的关系。故涉案清表行为不是行政行为，与上诉人无关。二、被上诉人的涉案承包地位于征地范围内。上诉人提交的征用文件、证明等均可证实。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人王**诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人王**辩称，园区发展公司实质就是开发区管委会。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人梅林街道辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，原审第三人梅*街道在宁梅访答字（2014）015号宁海县梅*街道办事处信访事项答复意见书中承认梅*街道接受宁海经济**理委员会的委托对被上诉人王**的地面附着物进行了机械清理。结合代表园区发展公司分别与九都王村委会、梅*街道签订《梅桥区块荒畈田补偿协议》与《临时围墙砌筑及部分挖填方工程委托协议》的金贤科、徐**时任宁海经济**理委员会副主任以及园区发展公司委托梅*街道临时围墙砌筑及部分挖填方工程的委托协议等，可以认定宁海经济**理委员会委托梅*街道对涉案地块进行了清表。宁海经济开发区科技园区是宁海经济开发区核心区块，宁海经**委员会具备行政主体资格，被上诉人对宁海经济**理委员会实施的行政强制行为不服，以宁海经**委员会为被告提起诉讼并无不妥。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，强制交付土地应履行的法定程序有：一是由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；二是对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本院认为，若被上诉人王**的承包地未在批准征收范围内，上诉人的清表行为显属超越职权行为。若被上诉人王**的承包地在批准征收范围内，上诉人对被上诉人王**的承包地组织实施强制清表的强制收回土地行为违反了强制交付土地应履行的法定程序，超越职权，应予撤销。鉴于被诉行为是事实行为且已实施完毕，不具有可撤销内容，故确认违法。

综上所述，本院认为，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人**管理委员会负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月九日