颜*、周**与淮安**市管理局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人淮安**市管理局（以下简称清**管局）因行政许可一案，不服淮安市清河区人民法院（2015）河行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月1日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行公开开庭审理了本案。上诉人清**管局的委托代理人石**、黄**，被上诉人颜*、周**及其共同委托代理人隋**到庭参加诉讼，原审第三人清河区榴莲一品甜品店经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，原告颜*、周**系淮安市清河区淮海第一城北区风荷楼8号楼201室业主，因为对自家阳台外墙被悬挂了“留莲忘返”店招店牌有异议，多次向有关部门反映、投诉、信访，均无果。2014年8月，原告向淮安**理局（以下简称淮**管局）申请查询该店招店牌的审批情况。2014年9月24日，原告向淮**管局书面申请依法履行职责，拆除该店招店牌。2014年11月19日，原告向本院提起行政诉讼，请求判令淮**管局履行法定职责。诉讼期间，淮**管局将原告的信访件批**城管局处理，清**管局于2014年12月1日书面报告淮**管局，称将在调查清楚事实后直接回复举报人。2014年12月11日，清**管局向清**榴莲一品甜品店作出河城管字第（2014001）号淮安市清河区店招店牌设置许可证。原告得知后对此行政许可不服，于2015年1月15日向本院撤回对淮**管局的起诉，随后将清**管局诉至本院，请求依法撤销被告作出的河城管字第（2014001）号淮安市清河区店招店牌设置许可证。另查明，河城管字第（2014001）号淮安市清河区店招店牌设置许可证中所载的“留莲忘返甜品店”，其营业执照中工商登记名称为“清**榴莲一品甜品店”。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第四条和第三十六条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《江苏省城市容貌标准》的规定，户外广告设施可能对人们生产、生活造成影响或妨碍的，设置申请人应当征得利害关系人同意。根据《淮安市市区户外广告设置管理办法》的规定，妨碍生产、生活、学习或者不符合城市容貌标准的，不得设置户外广告。被告在作出行政许可前，没有通知原告，也没有征求和听取原告的意见，属于程序违法。被告在庭审中陈述“这个地方功能就是广告设置，这是一种惯例，法律上无要求征求意见”的理由不符合相关法律法规和规范性文件的规定，不予以采信。根据《淮安市市区户外广告设置管理办法》的规定，未经批准擅自在市区设置户外广告的，或设置的户外广告不符合专项规划、技术规范的，或设置许可证期满后未办理延期手续又未在规定时间内自行拆除的，以及违反相关法律、法规、规章其他规定设置户外广告的，由城管执法部门和其他相关行政主管部门依法予以处罚或拆除。“榴莲忘返”店招店牌在行政许可之前已经悬挂在原告的阳台外墙上，被告作为主管部门，在明知原告为此已经在投诉、信访和起诉的情况下，不但没有作出任何处理，而是对已经悬挂的店招店牌作出行政许可，违反了行政许可的法定程序。

根据《江苏省城市容貌标准》的规定，店招店牌、广告牌、指示牌等户外标志，应严格按照城市街景规划（设计）和管理部门批准的要求进行设置。沿街建（构）筑物立面的店招店牌应统一规划，统一按设置要求制作安装外框支架。根据《淮安市市区户外广告设置管理办法》的规定，在市区设置户外广告，应当符合专项规划和技术规范。被告清**管局未能提供其作出行政许可的店招店牌设置是否符合专项规划和技术规范的相关依据，只是根据开发商出具的“淮海第一城8号楼是由我公司开发，一楼是商业性店铺用房，每户店面门头以上至二楼窗户以下外墙面用途为一楼店面设置店招店牌位置”的情况说明，认定该位置就是用来放置广告招牌的，不符合相关法律法规和规范性文件的规定，被告作出行政许可的主要证据不足。综上，被告清**管局作出的店招店牌设置许可证主要证据不足，违反法定程序，应判决撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告作出的河城管字第（2014001）号淮安市清河区店招店牌设置许可证。

上诉人诉称

上诉人上诉称：1、上诉人颁发的河城管字第（2014001）号店招店牌设置许可证，不直接影响被上诉人的重大利益，一审判决以“没有通知原告，没有征求和听取原告的意见”为由，认定“属于程序违法”错误。上诉人颁发该许可证，不属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定的“行政许可事项直接关系他人重大利益”，需要告知该利害关系人、听取意见的情形。阳台外墙是共有部分，同时占用亦没有影响到原告的通风、采光等任何权利；2、“榴莲忘返”店招店牌未经许可擅自悬挂当然违法，但是，违法的后果并不是必然拆除。在其已经提出许可申请并且其店招店牌符合相关规定的情况下，行政机关不宜再作出拆除处理决定，否则将造成不必要的浪费。先拆除、再申请，不符合我国相关法律的规定精神；3、一审判决认定上诉人作出的行政许可主要证据不足，是对规划要求的错误理解。作为临街的二楼阳台的外墙，在功能上就是作为设置店招店牌使用的，该使用功能在建筑物的建设过程中就已经经过了规划审核，符合规划要求。现在悬挂店招店牌，仅仅是为了实现其应有的功能，并不是进行一项新的建设，无需另行规划。综上，请求：撤销淮安市清河区人民法院（2014）河行初字第0004号行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人答辩称：1、一审法院认定事实正确、清楚，原审第三人广告牌设置问题，我们多次向有关部门反映、投诉、信访，该信访材料是由淮安市城管局转达给上诉人，要求其处理、答复，上诉人明知该广告牌存在争议，严重影响答辩人生活，上诉人在争议处理期间违法作出行政许可，没有按照规定通知被上诉人，没有征求答辩人意见，属于行政许可违法；2、上诉人没有依法对广告牌设置作出处理，在诉讼中作出行政许可，违反法定程序；3、上诉人审批的广告牌没有专项规划和技术规范依据，行政许可没有事实和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确，请驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。

原审第三人未发表陈述意见。

本院查明

各方当事人在原审中提交的证据材料均已随卷移送本院，本院经审查对原审采信的证据以及认定的事实均予以确认。

本院认为

本院认为，上诉人作为户外广告、标志的设置管理单位，依法有权对审批申请进行审查、作出许可，被上诉人认为该审批许可侵犯了其合法权益，依法有权提起行政诉讼。

《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条第二款规定：“机关、团体、部队、企业事业单位以及个体工商户的名称、字号、标志等标牌和标识的设置，应当符合城市容貌标准。”《淮安市户外广告和标志管理办法》第十三条规定：“设置户外广告、标志，应当按规定的程序办理审批手续，未经批准，不得自行设置。”该办法第二条第二款规定：“本办法所称的标志，是指设置于户外具有商业性目的的雕塑、指示性标志牌和各种形式的店名牌匾等。”原审第三人在其店招店牌未经许可的情况下，擅自安装，不符合上述规定。在被上诉人投诉举报期间，上诉人未听取被上诉人的意见即对原审第三人的申请予以许可，不符合《中华人民共和国行政许可法》第四条以及第三十六条之规定，故上诉人的许可行为程序违法。《城市容貌标准》第7.0.14规定：“招牌广告应规范设置；不应多层设置，宜在一层门檐以上、二层窗檐以下设置，其牌面高度不得大于3m，宽度不得超出建筑物两侧墙面，且必须与建筑立面平行。”《江苏省城市容貌标准》第4.2.4.4规定：“沿街建（构）筑物立面的店招店牌应统一规划，统一按设置要求制作安装外框支架。宜在一层门沿以上二层窗户下沿口设置；同一建（构）筑物相邻招牌的上下沿口及外立面应保持平齐，是用材质宜趋于一致，其色调应与建筑风格相协调。”上诉人对原审第三人申请的店招店牌予以审查，因该招牌的设置符合标准规定，遂发放许可证。《淮安市市区户外广告设置管理办法》针对的是户外广告设置的规定，而不适用本案的店招店牌，故一审法院认定店招店牌应当符合专项规划和技术规范，属于适用规范性文件不当。被上诉人与原审第三人系不动产相邻权人，相互对不动产的合理利用应该承担容忍义务。原审第三人系沿街经营商户，安装设置店招店牌不可或缺，其有权在不影响被上诉人正常使用不动产的前提下在二楼阳台外墙共有部分申请安装店招店牌。同时，原审第三人在设置店招牌时也应当尽量避免对被上诉人阳台外墙体的损害，如造成相关损害，原审第三人有义务消除危害，赔偿损失。上诉人在店招店牌管理中，也应加强对店招店牌设置的指导、监督和管理，促使经营户在设置安装店招店牌时采取对不动产损害最小的方式进行，并逐步做到店招店牌统一规划，统一按设置要求制作安装外框支架，以防止店招店牌更换时对建筑物造成反复伤害，保证不动产合理利用，尊重不动产相邻方的合法权利。

综上，一审认定事实清楚，但适用规范性文件不当。上诉人的行政行为虽然程序违法，但撤销该许可则会导致原审第三人重新申请设置招牌，对被上诉人的阳台外墙造成再次伤害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销淮安市清河区人民法院（2015）河行初字第0004号行政判决。

二、确认上诉人淮安市清河区城市管理局作出的河城管字第（2014001）号淮安市清河区店招店牌设置许可违法。

二审案件受理费50元，由上诉人淮安市清河区城市管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十五日