杨**等33人与宁波**境保护局二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**等33人因诉被上诉人宁波**境保护局（以下简称鄞**保局）环保其他行政行为一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2015年4月13日作出的（2015）甬鄞行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月18日受理后依法组成合议庭，并于2015年7月15日组织各方当事人对本案进行了询问。上诉人的委托代理人顾慧融，被上诉人鄞**保局的出庭应诉负责人徐**委托代理人许**，被上诉人浙江华**限公司（以下简称华茂置业公司）的委托代理人胡**参加了询问。本案现已审理终结。

2014年10月24日，上诉人向被上诉人鄞州区环**茂置业公司违反被上诉人鄞**保局作出的环保行政许可内容向购房者交付房屋，要求被上诉人鄞**保局予以查处。被上诉人鄞**保局于2014年12月17日向上诉人作出《告知书》，告知内容为：一、五乡北路南侧1号居住地块经环评批复后，建设单位被上诉人华**公司委托宁波市**究设计院（以下简称宁**科院）编制了竣工环境保护验收调查报告，明确该项目在设计、施工期时均采取了许多行之有效的污染防治和生态保护措施，环境影响报告书及环保主管部门提出的生态保护和污染控制要求已基本得到落实，建议项目进行现场验收。被上诉人鄞**保局核实了环境保护验收调查报告，组织人员对该项目进行现场勘查与会议审议，并进行环保初验，已依法履行了行政许可事后监督职责。二、被上诉人华**公司开发建设的五乡北路南侧1号居住地块住宅小区现确实已向众业主交付房屋。该住宅小区已通过环保初验和建设项目竣工综合验收，并于2013年12月26日向建设主管部门办理竣工综合验收备案手续。对于环保初验行为，上诉人已于2014年3月14日向人民法院提起行政诉讼要求撤销，经一审、二审审理，人民法院生效法律文书已认定该环保初验行为不构成违法，上诉人要求撤销环保初验行为的诉请被判决驳回。因此，被上诉人华**公司交房行为不能认定为超越行政许可范围的违法行为。

一审法院查明

原审法院经审理认定，原告系第三人开发建设的五乡东大道花园住宅小区（又名五乡镇五乡北路南侧1号居住地块住宅小区）的购房者。2010年8月30日，被告对第三人拟建设的项目作出鄞环（2010）47号《关于浙江华**限公司鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块小区项目环境影响报告书的批复》，同意该项目在宁波市鄞州区五乡镇蟠龙村建设，该批复同时提出了相关要求，其中第三、四条为：“三、根据环境影响评价报告书结论，阿克苏诺**粉末涂料（宁**限公司（以下简称阿**公司）在生产过程中会对本项目造成一定影响，因此，要求你单位协同五乡镇人民政府一起协调做好阿**公司地块土地规划调整工作，该地块在企业搬迁后不得作为工业项目使用，你单位只有在阿**公司搬迁后才能交付。四、本项目应严格执行环保‘三同时’制度，项目正式交付前必须通过环保主管部门的竣工验收。”项目竣工后，第三人委托宁**科院对涉案项目进行竣工环境保护验收调查。2013年12月，宁**科院作出《鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块住宅小区项目竣工环境保护验收调查报告》，建议对涉案项目进行现场验收。2013年12月23日，被告对第三人涉案项目作出环保初验意见，原则同意涉案项目通过环保初验。原告不服该环保初验行为，于2014年3月14日向原审法院提起行政诉讼。案经一、二审法院审理，判决驳回了原告要求撤销被告作出的环保初验行为的诉讼请求。2014年10月24日，原告委托北京大成（宁波）律师事务所郑*、李*律师向被告邮寄《律师函》，认为第三人在阿**公司没有搬迁的情况下向购房者发出交房通知并已实际向其他部分购房者交付房屋的行为，违反了被告作出的鄞环（2010）47号《关于浙江华**限公司鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块小区项目环境影响报告书的批复》许可的内容，属于超越行政许可范围进行活动，要求被告履行批后监管职责，核实处理该违反环评许可内容的行为。2014年11月21日，原告向宁波市鄞州区人民政府申请行政复议，要求复议机关确认被告拒不处理的行为违法，并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容的行为作出处理。复议受理后，被告于2014年12月17日向原告作出《告知书》，告知其第三人对五乡北路南侧1号居住地块住宅小区交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法行为。2015年1月19日，宁波市鄞州区人民政府作出（2015）鄞政复字第1号行政复议决定，维持了被告作出的被诉告知行为。

一审法院认为

原审法院认为，针对原告提出的第一个诉讼请求，即要求确认被告逾期立案的行政行为违法。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。原告于2014年10月24日向被告投诉要求查处第三人的违法行为，被告于同年10月27日收到申请后，于2014年12月17日将处理结果答复原告，没有超过法律规定的期限。至于《环境行政处罚办法》第二十二条规定的“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”，则是行政机关的一个受理行为，属被告履行对违法行为查处职责的一个程序性行为，并非完整的行政行为，且被告此后事实上也已经作出对原告权利义务产生实际影响的告知行为，故该立案行为不可诉。

关于原告的第二项诉讼请求，即要求撤销被告作出的《告知书》并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容交房的行为作出行政处罚。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等相关规定，被告作为本行政区域内负有环境保护监督管理职责的行政机关，具有审批涉案项目的《环境影响报告书》和负责竣工环境保护验收，以及对环境保护违法行为进行行政处罚等法定职责。被告作出的环境影响报告批准文件中虽有第三人交付房屋前阿**公司必须搬迁的要求，但根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的相关规定，建设项目竣工环保验收条件之一是环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书的要求建成或者落实，现涉案项目已通过环保验收，且被告作出的涉案项目环保初验行为也已经生效的行政判决所认定，故第三人在具备其他符合房屋交付条件的情况下实施交房的行为，并未超越环保行政许可范围。因此，被告对投诉事项进行核实后向原告作出书面《告知书》，认为原告所投诉的项目已通过环保初验和建设项目竣工综合验收，第三人交房行为无法认定为超越行政许可范围的违法行为，并无不当。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回原告要求确认被告逾期立案行为违法的起诉；二、驳回原告要求撤销被告作出的被诉告知行为并责令被告限期对第三人违反环评审批许可内容交房的行为作出行政处罚的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人上诉称：一、《环境行政处罚办法》第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。被上诉人鄞**保局于2014年10月27日收到上诉人的举报后，未在7个工作日内作出是否立案的决定，系怠于履职，应确认违法。二、被上诉人华茂置业公司在阿**公司尚未搬迁，也没有证据证明其执行了环保“三同时”制度的情况下通知交房，超越了被上诉人鄞**保局于2010年8月30日作出的鄞环（2010）47号《关于浙江华**限公司鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块小区项目环境影响报告书的批复》第三、四条的许可内容。被上诉人鄞**保局应当对被上诉人华茂置业公司作出行政处罚。请求二审法院撤销原判，撤销被诉告知行为，确认被上诉人鄞**保局逾期立案行为违法并责令被上诉人鄞**保局限期对被上诉人华茂置业公司作出行政处罚。

被上诉人辩称

被上诉人鄞州区环保局未作书面答辩，在审理时辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人华茂置业公司未作书面答辩，在审理时辩称，其不存在环保违法行为，交房行为亦合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等规定，被上诉人鄞**保局作为其辖区内的环境保护监督管理机关，具有审批涉案项目的环境影响报告书、负责建设项目环保竣工验收，以及对环保违法行为作出行政处罚等法定职责。故被上诉人鄞**保局对上诉人的投诉具有作出处理的法定职责。

被上诉人鄞**保局于2014年10月27日收到上诉人提出的要求对被上诉人华茂置业公司违反环评审批许可内容交房的行为进行查处的申请后，于同年12月17日向上诉人作出被诉告知行为。上诉人提出，根据《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”的规定，被上诉人鄞**保局未在收到上诉人投诉后的7个工作日内作出是否立案决定的行为违法。对此，本院认为，立案系被上诉人鄞**保局履行环保违法行为查处职责的一个程序性行为，在被上诉人鄞**保局已对上诉人的查处申请作出最终告知处理行为的情况下，该程序性行为不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回上诉人的该项起诉，并无不当。

上诉人提出，被上诉人华茂置业公司在阿**公司尚未搬迁，也没有证据证明其执行了环保“三同时”制度的情况下通知交房，超越了被上诉人鄞**保局于2010年8月30日作出的鄞环（2010）47号《关于浙江华**限公司鄞州区五乡镇五乡北路南侧1号居住地块小区项目环境影响报告书的批复》第三、四条的许可内容问题。本院认为，上诉人提出的上述两项理由，被上诉人鄞**保局在2013年12月23日就涉案项目作出环保竣工验收行为时已予核实处理，并最终同意涉案项目通过环保竣工验收，本院生效行政判决亦已驳回上诉人要求撤销被上诉人鄞**保局于2013年12月23日作出的涉案环保竣工验收行为的诉讼请求。因此，被上诉人鄞**保局向上诉人作出被诉告知行为，认为被上诉人华茂置业公司就涉案小区交房行为不能认定为超越环保行政许可范围的违法行为，并无不当。

综上，本院认为，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杨**等33人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月四日