安阳**限公司与滑**管理局行政强制案二审行政判决书

审理经过

上诉人安阳**限公司因诉滑**理局盐业行政强制及行政赔偿一案，不服汤阴县人民法院（2015）汤行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安阳**限公司委托代理人李**、赵**，被上诉人滑**理局法定代表人白**及其委托代理人樊继世、段**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：2015年4月3日滑**管理局指派工作人员对安阳**限公司进行检查，发现该公司仓库有涉嫌违法购进、使用的违法盐产品（饲料添加剂氯化钠38吨、白色编织袋包装、每袋50公斤），滑**管理局即以安阳**限公司涉嫌违法购进饲料用盐立案调查，对发现的物品进行了检查，制作了现场调查（检查）笔录，现场询问了安阳**限公司单位工作人员，经滑**管理局单位有关负责人批准后，对涉嫌违法的盐产品决定予以查封、扣押，作出（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》（编号NO0024028、第一联：存档、第二联：交当事人、第二联未加盖滑**管理局单位公章）和《查封、扣押盐业违法物品清单》并送达当事人，告知安阳**限公司单位工作人员采取查封、扣押措施的理由、依据及当事人依法享有的权利和救济途径，听取了当事人的陈述和申辩，滑**管理局还对违法盐产品进行了抽样取证、先行登记保存证据，并作出《抽样取证、先行登记保存证据通知书》和《抽样取证、先行登记保存证据盐业违法物品清单》，滑**管理局对查封、扣押物品予以异地查封、扣押。因安阳**限公司单位工作人员拒绝在相关文书上签名，滑**管理局工作人员在相关材料中予以注明。滑**管理局工作人员于当日发现送达安阳**限公司的（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》未加盖单位公章，即作出《补正公章告知书》，于2015年4月17日送达安阳**限公司。滑**管理局查封扣押安阳**限公司的饲料添加剂氯化钠系叶县**有限公司生产，执行标准：GB／T23880—2009，氯化钠含量：安阳**限公司检验97.31%、99.22%（检验依据GB／T23880—2009）、滑**管理局检验98.19%（检验依据GB／T5462—2003《工业盐》），碘含量均为零。

另查明，根据河南省疾病预防控制中心证明，滑县属缺碘地区。**业公司销售给安阳**限公司的饲料盐，系湖北**限公司生产，产品质量检验报告书显示：氯化钠含量≥97.60%，碘含量9mg／kg。根据饲料添加剂品种目录（2013），氯化钠和碘均属该目录中的矿物质元素及其络（螯）合物。

关于盐业行政管理职能部门问题，安阳**限公司提供的证据5.国办发（2008）72号文件、豫政办（2009）115号文件显示：盐业行政管理职能由工信部门行使；滑**管理局提供的证据15.豫编办（2012）232号文件《关于河南**理局及所属事业单位清理规范意见的通知》、安*（2014）1号文件《安阳市深化省直管县体制改革工作实施意见》显示：盐业行政管理部门归工信部门领导，具有盐业行政管理职责。

关于饲料添加剂氯化钠性质问题，安阳**限公司提供的证据4.GB／T23880—2009《饲料添加剂氯化钠国家标准》、GB／T21513—2008《畜牧用盐国家标准》记载：饲料添加剂氯化钠作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，理化指标≥95.50%，畜牧用盐属以食盐为载体，通过添加适量添加剂，用于畜禽食用的粒状畜牧用盐和畜牧盐舔块；安阳**限公司提供的证据6.**业部办公厅农办牧函（2014）7号《关于饲料级氯化钠有关问题的函》（2014年4月23日）、河**牧局对新乡**有限公司的函（2014年6月23日）、辽宁省人民政府法制办公室对海盐调味品（福州）有限公司函（2014年4月30日）、**业部畜牧业司对赵**函（2014年11月27日）、广东**粤农函（2014）751号文件、黑龙江省畜牧兽医局、盐务管理局黑牧饲（2014）189号文件显示：饲料添加剂氯化钠属饲料添加剂，可以用于饲料生产，由**业部门、饲料、饲料添加剂管理部门主管；滑**管理局提供的证据5.《制盐工业术语》（GB／T19420—2003）3.1.5记载：畜牧盐属用于饲料加工或者禽畜食用的盐。

一审法院认为

原审法院认为：**务院《食盐专营办法》第一条规定“为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定本办法。”第二条第二款规定“国家对食盐实行专营管理。”第四条规定“**务院授权的盐业主管机构（以下简称**务院盐业主管机构）负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法。”《河南省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称盐或盐产品，是指固体氯化钠、液体氯化钠以及以氯化钠含量为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。”根据上述规定，本案滑**管理局作为本地区人民政府授权的盐业主管机构，具有对本行政区域内食盐专营行政管理职能，畜牧用盐适用《食盐专营办法》，滑**管理局对畜牧用盐享有行政管理的职责。安阳**限公司生产饲料使用的饲料添加剂氯化钠中氯化钠标准含量≥95.50%，滑**管理局查封扣押安阳**限公司的饲料添加剂氯化钠中氯化钠含量高于标准含量，应属于盐产品，且属于用于饲料加工的畜牧盐，应适用《食盐专营办法》进行管理。安阳**限公司生产饲料使用氯化钠作为添加剂，应从当地取得食盐批发许可证的企业购进，安阳**限公司从外地购进，违反了上述规定。安阳**限公司主张其生产饲料需要的氯化钠属饲料添加剂，应适用**务院《饲料和饲料添加剂管理条例》，且不得使用**务院农业行政主管部门公布的饲料添加剂品种目录（2013）以外的任何物质，但该饲料添加剂属用于饲料加工的盐，受《食盐专营办法》的调整，为专营产品，属特别规定，也应遵守《食盐专营办法》的规定，故安阳**限公司主张饲料添加剂氯化钠不属于盐产品的理由不能成立，本院不予支持。安阳**限公司主张饲料添加剂氯化钠中加碘会出现重复加碘问题，因氯化钠和碘均属饲料添加剂品种目录中的矿物质元素及其络（螯）合物，其生产饲料均需另外添加，安阳**限公司可根据饲料标准决定是否添加，故安阳**限公司该项主张缺乏事实依据，不予采纳。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条规定“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”和《河南省盐业管理条例》第十七条规定“盐业行政执法人员依法监督检查盐业违法行为时，行使下列职权：（一）询问案件当事人和证人；（二）检查案件当事人的生产（加工）经营场所、盐产品存放地及运输的涉嫌货物，对违法的盐产品和其生产、加工、运输工具可以扣押或查封；……”滑**管理局作为盐业行政管理部门，发现安阳**限公司涉嫌违反食盐专营管理规定，根据上述法律和地方性法规的规定，履行了现场检查、询问、抽样取证、听取陈述和申辩、权利告知、制作查封、扣押物品清单，并送达了安阳**限公司相应的行政文书，安阳**限公司工作人员拒绝签名，滑**管理局留置送达并予以了注明，滑**管理局对安阳**限公司的违法行为采取查封、扣押行政强制措施程序并无不当。滑**管理局制作并送达安阳**限公司的查封、扣押通知书，具有行政强制决定的性质，应视为查封、扣押行政强制决定书。滑**管理局作出的查封、扣押通知书因工作人员的疏忽未加盖单位公章，属行政文书瑕疵，滑**管理局及时进行了补正，不影响行政文书的法律效力。综上，滑**管理局的行政强制措施认定安阳**限公司违法事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应驳回安阳**限公司的诉讼请求。安阳**限公司主张的行政赔偿诉讼请求缺乏证据支持，应一并驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回安阳**限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由安阳**限公司负担。

上诉人诉称

上诉人安阳**限公司上诉称：一、原审认定滑**管理局系行政强制执法主体违法。在本案中，滑**管理局系事业单位，法律、行政法规没有授权该局对饲料添加剂氯化钠的管理职权，对饲料添加剂氯化钠的行政管理，行政法规的授权明确指向的是农业行政部门而非盐业管理局。二、原审程序违法，安阳**限公司对滑**管理局依据工业盐标准进行鉴定的结论明确提出质疑，并要求依据饲料添加剂氯化钠的国家标准进行司法鉴定的请求，原审未予以准许。三、原审判决将饲料添加剂氯化钠认定为非法盐产品错误。安阳**限公司是依法取得饲料生产许可证的民营企业，对饲料添加剂氯化钠的使用符合《饲料和饲料添加剂管理条例》。滑**管理局将饲料添加剂氯化钠认定为食盐错误。安阳**限公司的行为是合法的。滑**管理局在执法过程中，没有通知当事人到场、没有告知权利义务、多名没有执法证的人员参与强制扣押、作出的鉴定意见没有告知当事人属程序违法，原审未认定。四、原审判决适用法律错误。《食盐专营办法》和《饲料和饲料添加剂管理条例》同为行政法规，从条例的立法目的和宗旨来看，本案中，涉及的饲料添加剂氯化钠应当适用《饲料和饲料添加剂管理条例》，不应适用《河南省盐业管理条例》。原审判决将不具备法定生效要件的无印章的通知书认定为瑕疵错误，且该局并未作出扣押决定书，扣押通知书不能等同扣押决定书。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销原审判决，改判撤销滑**管理局作出的（滑）盐罚扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》，责令该局返还扣押的饲料添加剂氯化钠38吨并赔偿经济损失20万元。

被上诉人辩称

被上诉人滑**理局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法。食盐（包括畜牧用盐）是国家专营商品。根据《食盐专营办法》的规定，其流通应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进，与生产、使用环节不同。饲料添加剂氯化钠应当认定为盐产品。《食盐专营办法》、《河南省盐业管理条例》与《饲料和饲料添加剂管理条例》对饲料添加剂氯化钠管辖环节不同，并不存在冲突。就本案来讲，对流通环节应适用盐业法规。二、滑**管理局作出的（滑）盐罚扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》依据事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原审判决驳回安阳**限公司的诉讼请求合法有据。作出的通知书沿用了过去的文书样本，但具备了行政强制决定的实质内容，该通知书存在未加盖公章属瑕疵且及时作了补正并送达了补正告知书。原审认定行政文书存在瑕疵不影响其法律效力是正确的。三、安阳**限公司的上诉理由不能成立。滑**管理局具有对涉嫌非法盐产品进行查处、扣押的法定职权。涉案的饲料添加剂氯化钠属于盐产品且系用于饲料加工的畜牧用盐，根据《河南省盐业管理条例》第三条的规定属于食盐范围。该公司对滑**管理局提供的“检验报告”提出质疑并认为原审法院对其提出司法鉴定申请不予准许属于程序违法的理由不足，我局检验的目的是证明其主要成分，且检验是在作出查封扣押措施之后，不属于被诉的行政强制措施审查的内容。查封扣押程序合法，该公司要求赔偿损失没有事实根据和法律依据，原审法院一并判决驳回该公司的诉讼请求并无不当。庭审中，滑**管理局称已对该公司作出处罚决定并于2015年5月29日送达该公司，并提交了（滑）盐罚字（2015）第05号行政处罚决定书及其送达回证。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。另查明：2015年5月28日，滑**管理局对安阳**限公司作出（滑）盐罚字（2015）第05号行政处罚决定，2015年5月29日，处罚决定书送达该公司。

本院认为

本院认为：滑**管理局作为滑县人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作，**务院《食盐专营办法》第二十八条明确规定，渔业、畜牧用盐适用本办法。因此，滑**管理局也具备对畜牧用盐的专营管理。行政机关决定实施查封、扣押强制措施针对的对象是涉嫌违法行为的物品，目的是为了进一步查明案件事实。盐业管理执法人员在监督检查盐业违法行为时，具有询问当事人和证人、检查案件当事人生产经营场所及存放、运输的涉嫌货物，对违法盐产品和其生产、加工、运输工具可以扣押或查封等职权。本案中，滑**管理局执法程序合法，虽扣押通知书未加盖公章但及时进行了补正，文书名称不规范但具备扣押决定书内容，不影响该扣押行为的效力。安阳**限公司上诉认为滑**管理局对饲料添加剂氯化钠无查处职权和主体，认定事实不清、程序违法的理由不能成立，该公司要求撤销滑**管理局作出的（滑）盐罚扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》的请求，本院不予支持。滑**管理局提交的检验报告是在该局作出扣押行为之后，该检验报告的认定和采信不属于本案审查的范围，因此，安阳**限公司上诉认为原审法院对该公司申请司法鉴定的请求不予准许属于程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。被诉该扣押行为，作为滑**管理局行政处理程序中的行政强制措施，滑**管理局在此后亦已作出予以没收的处罚决定并送达了处罚决定书。因此，在本案中，安阳**限公司上诉要求返还被扣押的饲料添加剂氯化钠的请求，本院不予支持；该公司要求滑**管理局赔偿其20万元经济损失的请求缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月九日