劳**与湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府城乡建设行政管理-其他行政判决书

审理经过

再审申请人劳君荣诉湛江市城市管理行政执法局（以下简称湛**城管执法局）、湛江市赤坎区人民政府（以下简称赤坎区政府）行政处罚、行政强制措施和行政赔偿纠纷一案，广东省**民法院于2014年7月15日作出（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决，已经发生法律效力。劳君荣不服，向本院申请再审。本院于2015年1月26日作出（2014）粤高法行申字第234号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

本院查明

广东省湛江**民法院一审查明，原告劳**位于赤坎区振华路13号的住宅于1984年建造，建造后劳**及家人在此居住。由于该住宅的座落直接影响到湛江市人民政府2007年湛府通字（2007）27号《关于海田片景观整治二期工程征（收）地及拆迁有关问题的通告》有关湛江市城市总体规划中海田片（北出口）景观整治二期工程的实施，湛江**法局以劳**该住宅未取得规划报建手续，属违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，于2010年1月19日作出湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》，限劳**两日内自行拆除该住宅。由于劳**在该《通知》期限（两日）内未自行拆除，湛江**法局在赤坎区政府的配合下，组织有关部门于2010年1月21日对劳**该住宅采取了强制拆除措施。劳**于2010年4月6日向湛江**民法院提起行政诉讼，请求确认赤坎区政府、湛江**法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》和实施的强制拆除行为违法，判令其恢复房屋原状并赔偿经济损失63655元。湛江**民法院裁定本案由湛江**民法院管辖。

广东省湛江市麻章区人民法院一审认为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起开始施行，湛江市城市总体规划海田片（北出口）景观整治二期工程于2007年实施，而原告劳**位于赤坎区振华路13号的住宅于1984年已建造，建造时《中华人民共和国城乡规划法》尚未出台施行，显然，劳**位于赤坎区振华路13号住宅当时的建造不可能违反2008年才出台的《中华人民共和国城乡规划法》。被告湛江市城管执法局以劳**擅自在赤坎区振华路13号建造的建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条规定，构成违法建筑为由，依照该法第六十八条之规定，与被告赤坎区政府共同强制拆除了劳**的住宅，显然适用法律错误。但是，2007年湛江市城市总体规划海田片（北出口）景观整治二期工程的实施是国家建设的需要，劳**位于赤坎区振华路13号的住宅1984年建造虽没有违反2008年出台的《中华人民共和国城乡规划法》，但违反了广东**委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》的有关规定，劳**位于赤坎区振华路13号的住宅仍属违法建筑。据此，两被告作出的具体行政行为并没有违法。劳**请求确认两被告的具体行政行为违法，理由不成立，不予支持，依法应予驳回。至于劳**请求恢复其住宅原状并主张赔偿经济损失63655元，因劳**未能提供该住宅原状的参照物，无法确认如何恢复原状。其所主张的经济损失63655元也未能提供被诉具体行政行为造成该损失的合法证据，故劳**请求恢复其住宅原状并主张赔偿经济损失63655元，不予支持，依法也应予驳回。经该院审判委员会讨论决定，于2012年2月23日作出（2011）湛麻法行重字第1号行政判决：驳回劳**全部诉讼请求。

劳**不服一审判决，向广东省**民法院提起上诉。

广东省**民法院二审查明的事实与一审查明事实相同。

广东省**民法院二审认为，上诉人劳**位于赤坎区振华路l3号的住宅于1984年已建造，而《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起才开始施行。由此可见，劳**的住宅建造时《中华人民共和国城乡规划法》尚未施行。显然，劳**位于赤坎区振华路13号住宅当时的建造不可能违反2008年才施行的《中华人民共和国城乡规划法》。被上诉人湛江**法局以劳**擅自在赤坎区振华路13号建造的建筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，第四十四条规定，构成违法建筑为由，依照该法第六十八条之规定与被上诉人赤坎区政府共同拆除了劳**的住宅，显然适用法律错误，依法应予纠正。其次，被上诉人湛江**法局在对劳**实施行政处罚的具体行政行为时，未能按照《中华人民共和国行政处罚法》的法定程序履行职责，属程序违法。一审法院确认被上诉人的具体行政行为适用法律错误，却又认定劳**建造的住宅违反了广东**委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》的有关规定。但是《广东省城市建设管理暂行条例》已于2002年1l月4日由广东**委会决定公布废止。因此，一审法院适用该条例作出判决，属适用法律不当，应予以纠正。劳**的上诉理由成立。综上所述，湛江**法局于2010年1月l9日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》具体行政行为认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第l、2、3目和第六十一条第三项以及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，于2012年7月5日作出（2012）湛中法行终字第65号行政判决：一、撤销湛江**法局于2010年1月l9日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》具体行政行为；二、撤销湛江市麻章区人民法院作出的（2011）湛麻法行重字第l号行政判决；三、限被上诉人湛江**法局在法定工作期限内重新作出具体行政行为。

劳**向本院申请再审。本院经审查，裁定由广东省**民法院再审本案。

广东省**民法院再审确认原一、二审查明事实。

广东省**民法院再审认为，虽然被申请人湛**城管执法局于2010年1月19日作出的湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》，根据2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，认定再审申请人劳**于1984年建造的住宅为违法建筑，适用法律不当，但再审申请人劳**所建的住宅，确未按规定取得规划报建手续，依法应属违法建筑。湛**城管执法局责令劳**在一定期限内自行拆除，而劳**逾期没有拆除。据此，湛**城管执法局、赤坎区政府组织有关单位对该建筑予以强制拆除。虽然强制拆除过程中存在瑕疵，但不足以否定该具体行政行为的合法性。此外，劳**请求湛**城管执法局、赤坎区政府赔偿其因此而造成的经济损失，但未能提供充分的证据予以证实，依法应承担举证不能的法律后果。劳**的再审请求，理据不足，不予采纳。原二审判决认定事实清楚，但适用法律不当，再审对此予以纠正。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第二项、第五十六条第四项、第六十七条、第七十六条第一款之规定，于2014年7月15日作出（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决：一、撤销该院（2012）湛中法行终字第65号行政判决；二、维持湛江市麻章区人民法院（20l1）湛麻法行重字第1号行政判决。

劳**向本院申请再审称：1.被诉《限期拆除违法建（构）筑通知书》认定涉案房屋为违法建筑，没有事实根据和法律依据。2.《限期拆除违法建（构）筑通知书》作出的程序违法。3.实施强制拆除行为时没有通知申请人到场，没有对房屋内物品进行清点、移交，违反程序。4.强制拆除行为导致其财物损失，两被申请人应负赔偿责任，原审判决不予赔偿错误。

对原审查明的事实，各方当事人没有提出异议，本院予以确认。

本院再审查明，劳**起诉时提供了房屋被拆后的照片及财物损失清单。清单列出的财物损失为：一、房屋损失。二、其他财物损失，电表1只、水表1只、抽水机3台、增氧机1台、电缆11条、鱼网2张、镰网17张、净水机1台、鱼丸机1台、铁门5个、木门10个、电视柜1个、铁床1张、木床1张、电脑台1张、工具、水管8条、油缸5个、胶桶2个、大秤2把、手机1台、吊扇1台、收音机1台、金链2条、金戒指1个、果树5棵、避雷针、排污管、化粪池等，合计63655元。

赤坎区政府在湛江**民法院再审时提供证明一份，证明2010年1月21日，在拆迁沙郭村民劳**家的物品中，清出现金1300元。劳**认可证明所列财物，但认为是其中一部份财物，并非全部。湛江**法局、赤坎区政府没有提供证明所列财物已移交劳**的证据。

本院认为

本院认为，本案劳**的诉讼请求是确认湛江**法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》违法，确认湛江**法局、赤坎区政府实施强制拆除行为违法，判令其恢复房屋原状并赔偿经济损失63655元。本案中，涉案房屋于1984年建设，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日实施的，被诉《限期拆除违法建（构）筑通知书》适用《中华人民共和国城乡规划法》认定该房屋为违法建筑，属适用法律不当。同时，湛江**法局在作出责令劳**限期拆除涉案房屋的《限期拆除违法建（构）通知书》前，未告知劳**享有陈述、申辩权利，违反了正当程序的要求。因此，湛江**法局作出的《限期拆除违法建（构）筑通知书》适用法律不当，程序违法，依法应确认该《限期拆除违法建（构）筑通知书》违法。另外，湛江**法局和赤坎区政府在实施强制拆除行为时，没有作出强制拆除通知书，没有告知劳**实施强制拆除行为的时间，强制拆除时对房屋内的物品未进行登记公证保存和办理移交手续，故本案湛江**法局和赤坎区政府实施的强制拆除行为，亦违反了正当程序，依法应确认为违法。原审判决认定湛江**法局、赤坎区政府作出的具体行政行为没有违法不当。

关于房屋、物品损失赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案被诉强制拆除行为违法，湛江**法局和赤坎区政府应对劳**的合法财产损失承担赔偿责任。**务院1982年2月13日发布的《村镇建房用地管理条例》第十四条规定：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公**委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”广东**委会1982年颁布实施的《广东省城市建设管理暂行条例》第十三条规定：“在城市规划范围内的一切新建、扩建、改建工程，必须根据城市总体规划的要求，委托国家认可的设计单位进行设计。建设单位必须持主管部门批准的文件副本和设计图纸，报城建管理部门核发建筑许可证，并经现场定线，方可施工。”第十四条规定：“在城市规划范围内的农村社队集体单位和私人建房，应按照城市总体规划的统一要求，报城建管理部门批准。”第十七条规定：“一切建筑项目，均应符合建筑规范、防火安全和环境保护的要求。凡未经城建管理部门批准，擅自施工，或者违反建筑许可证要求进行的工程，均属违章建筑。对违章建筑，城建管理部门有权责令其停工、拆除。”**务院1984年1月5日发布的《城市规划条例》第四十四条规定：“在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”劳**的房屋建于1984年，没有合法的用地、建房批准文件和权属凭证，该房屋不具有合法性，不能视为合法财产，依法不属于国家赔偿范围。劳**要求湛江**法局和赤坎区政府恢复房屋原状的诉请，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。对于劳**主张的其他财物损失，鉴于劳**对其存放在房屋内物品损失情况只提供了清单和照片，未能提供其他合法有效的证据，而湛江**法局和赤坎区政府的证明，亦未反映已对全部物品等进行登记公证，故本院酌定判令赔偿。原审没有判决赔偿劳**房屋内的合法财产损失不当，应予纠正。

综上，劳**的再审申请理由部份成立，本院予以采纳。原审判决认定事实不清，证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第三项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销湛江**民法院（2014）湛中法审监行再字第2号行政判决、湛江市麻章区人民法院（20l1）湛麻法行重字第1号行政判决；

二、确认湛江市城市管理行政执法局作出湛城执（拆）通字（2010）第004号《限期拆除违法建（构）筑通知书》的具体行政行为违法；

三、确认湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府于2010年1月21日强制拆除劳君荣房屋的具体行政行为违法；

四、湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府在本判决生效后30日内赔偿劳君荣财产损失10000元。

本案原一、二审案件受理费各50元，均由湛江市城市管理行政执法局、湛江市赤坎区人民政府负担。

本判决为终审判决

裁判日期

二〇一五年八月十八日