钟**、钟庆陵与广州市白云区人民政府鹤龙街道办事处、广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社其他二审行政判决书

审理经过

上诉人钟**、钟庆陵与被上诉人广州市白云区人民政府、广州市城市管理综合执法局白云分局行政强制拆除及赔偿一案，不服广州市越秀区人民法院（2011）穗越法行初字第172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2010年7月6日，被告广州市城**白云分局作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》，认定当事人广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社在未经主管部门批准的情况下，于1979年在广州市白云区嘉禾街106国道西侧家私城、钢材卖场建设二幢简易结构商铺，总建筑面积3300平方米。广州市规划局《关于查询规划意见的复函》穗规函（2010）5229号认定，上述建筑物影响城市市容景观，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的历史违章建筑。当事人的上述行为违反了当时实施的《关于处理一九八二年以前非法占地和违章建筑的若干规定》穗府（1983）29号第四条的规定，根据《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令当事人限期拆除位于广州市白云区嘉禾街106国道西侧家私城、钢材专场二幢简易结构商铺、总建筑面积3300平方米的违法建筑物。因该当事人未自觉履行上述处罚决定，广州市城**白云分局于2010年7月12日向被告广州市白云区人民政府递交穗云综执法请（2010）60号《关于强制拆除广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社违章建筑的请示》、《行政处罚决定书》（穗综云嘉处字（2010）G-029号）及案件相关材料。广州市白云区人民政府经审查，于2010年7月22日作出云府函（2010）194号《关于强制拆除广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社的批复》，其中内容为：你局《关于强制拆除广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社违章建筑的请示》（穗云综执法请（2010）60号）收悉。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，同意依法组织强制拆除该违法建筑物。广州市城**白云分局则于2010年7月28日作出穗综云嘉强字（2010）A006号《查处违法建设行政强制措施决定书》，其中内容为：现经广州市白云区人民政府批准，本执法机关将于2010年8月5日对你单位位于嘉禾街106国道西侧家私城、钢材卖场进行违法建设的行为采取如下措施：强制拆除违法建设。……你（单位）应当在强制拆除之日起三十日内到嘉**办事处领取。……随后，广州市城**白云分局组织人员实施强制措施，由广州市白云区人民政府嘉**办事处（现相应职能由广州市白云区人民政府鹤龙街道办事处承接）于2010年8月19日发布通告，要求商铺租户于8月22日18时前自行搬离。后又于10月8日向嘉禾家具城发出通知，要求其于10月13日18时前搬迁，并定于10月14日对违法建筑物进行拆除。2010年10月14日，广州市城**白云分局进行强制拆除前，由工作人员与原告工作人员在现场进行了清点登记后将现场物品搬离。

原告自述其为位于上址经营的广州市**家具商行的经营者，持有由广州市**白云分局核发的注册号为44950号的《个体工商户营业执照》。10月14日在强制拆除现场，一工作人员将被告广州市白云区人民政府作出的云府函（2010）194号《关于强制拆除广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社的批复》提供给原告，原告自述至此时才知道上述行政审批情况，遂以广州市白云区人民政府为被申请人向广州市人民政府提起行政复议。

两原告向广州市人民政府申请行政复议称“……10月14日，申请人已经在搬货品时，被申请人（广州市白云区人民政府）属下的街道办、城管进行了强拆，未经合法手续将申请人20多车合法财产强搬至废弃房屋内无人看管导致财物损失；申请人享有场地合法经营权和货品合法财产权等，被申请人避开申请人作出对第三人的拆违通知，剥夺了申请人依法享有的程序权益，因此被申请人的强拆程序违法，被申请人强拆强搬，对申请人合法财产未尽保护及保管义务，造成了申请人的经营和财物损失，应承担赔偿责任”，故不服被申请人2010年10月14日作出的强制拆除其经营场所的行为，请求广州市人民政府认定被申请人强制拆除其经营场所的行为违法；要求被申请人赔偿损失508.28万元。广州市人民政府于2011年1月11日作出穗府行复（2010）358号行政复议决定书，广州市人民政府认为：“……根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人的规定，本案中白**分局强制拆除违章建筑，系依照有关法律法规规定报经被申请人批准后实施的具体行政行为，被申请人作为批准机关是本案适格的被申请人。根据《广州市违法建设查处条例》第六条、第八条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，白**分局依法有权巡查发现和查处其辖区范围内的违法建设，对严重影响城市规划的违法建设，有权决定限期拆除，当事人逾期不拆除的，报经被申请人批准后强制拆除。本案中，建于1979年的位于嘉禾街106国道西侧总建筑面积3300平方米的家具城、钢材卖场两栋简易商铺为第三人（广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社）的物业，因第三人不能提供该建筑物的合法报建手续，白**分局依据规划部门的历史违章建筑认定和处理意见，向第三人作出的限期自行拆除的行政处罚决定，程序合法。第三人逾期仍未拆除的，白**分局报经被申请人批准后向第三人作出的强制拆除该违章建筑的决定，依法有据，申请人作为租赁家具城的经营者，认为强制拆除决定避开申请人作出是程序违法，缺乏充分证据支持，本府不予采纳。白**分局向第三人送达了强制拆除决定书，嘉禾街道办亦将拆除通知张贴于违法建筑物予以告知，2010年10月14日实施强拆前，申请人在场并由其家具城职工李*与执法人员共同对搬离物品进行了登记，制作了由双方签名的物品清单，由搬家公司将家具城物品搬离了现场，因此，经被申请人批准由白**分局组织采取的强制拆除该违章建筑行为，程序合法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，申请人请求赔偿损失的理由不能成立，本府不予支持。……”决定维持被申请人广州市白云区人民政府强制拆除申请人经营场所的行为。原告不服遂提起本案诉讼。

上诉人诉称

另查，原告钟**于2011年8月12日向广州**民法院提起行政诉讼，认为“（穗综云嘉处字（2010）G-029号）《行政处罚决定书》所涉及的家私城（嘉和家具展销广场）是原告于2005年投资建成，并取得广州市**家具商行营业执照，系合法的经营业主，被告（广州市城**白云分局）在作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》前未向原告进行调查了解，在明知原告是行政相对人具有直接利害关系前提下，有意回避原告的法定权利，未将原告列为当事人，更未依法向原告送达该《行政处罚决定书》告知相关权利，《行政处罚决定书》载明的1979年建成家具城等与客观事实不符，适用法律亦错误……”等，要求判决确认广州市城**白云分局作出的穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》违法。广州**民法院经审理，于2011年12月19日作出（2011）穗云法行初字第174号行政判决书，其中查明：“……2009年4月1日，第三人（广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社）与原告钟**就上述场地签订了《有偿使用厂房合同》，第三人同意将辖区内鹤边西路（鹤边马路西靠近机床三厂北面）有偿提供给原告使用，由原告办理一切有关经营审批手续；厂房面积为2650平方米，原告使用厂房及计费期限为4年，即从2009年4月1日至2013年4月1日止，在使用期满后，原告所投资的建筑物无条件归第三人所有（不得拆除）。……2010年7月6日，被告（广州市城**白云分局）作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》，责令当事人广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社限期拆除位于广州市白云区嘉禾街106国道西侧家私城、钢材专场二幢简易结构商铺、总建筑面积3300平方米的违法建筑物。10月14日，被告（广州市城**白云分局）报经白云区人民政府批准后组织人员强制拆除了上述建筑物。……”该院认为：“……原告抗辩称涉案家私城由其投资建成，其应作为行政相对人的意见本院不予采纳。被告认定涉案家私城建筑物由第三人（广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社）建成故对第三人作出行政处罚是有事实依据的。……本案中，被告根据《广州市城市管理综合执法条例》的授权，在查明事实，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据后作出行政处罚适用法律依据正确，程序合法。原告要求确认被告作出行政处罚的行为违法的请求无事实和法律依据，对其请求，本院依法予以驳回。……”判决驳回原告钟**的诉讼请求。原告钟**不服向广州**民法院提出上诉，广州**民法院经审理，于2012年11月26日作出（2012）穗中法行终字第145号行政判决书，对原审判决认定事实有相应证据证实，予以确认。认为，“……但在上诉人没有提供其它证据相佐证的情况下，仅凭以上约定认定上诉人是涉案建筑物的建造者，证据不足。因此，被上诉人以原审第三人（广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社）作为行政相对人进行调查并作出涉案行政处罚决定，依据充分。……”终审判决：驳回上诉，维持原判。

又查，为证明原告间的合伙经营关系，钟**出示由钟**、汤*、谢**、钟**于2005年元旦签署的《合伙书》，其中内容为“兄妹家庭各筹资壹拾贰万元，合伙经营家具生意，在白云区嘉禾租地建铺，合法经营。……”关于原告诉讼请求中要求确认被告强拆原告经营场地的行政行为违法并构成侵权，原告陈述表示包括被告广州市白云区人民政府2010年7月22日作出的批复以及被告广州市白云区人民政府2010年10月14日强拆原告经营场地和强搬原告经营商品、生活用品的行政行为；并要求追加实施强制拆除措施的广州市城**白云分局为本案共同被告。为证明损失情况，原告提供单据80份、物品损失清单126项以及退货损失清单6项等，其中包括用地保证金65000元，厂房按金69400元，土地使用费及厂房有偿使用费投入约1895230元，建造及装修费用60万元，强行安置堆放商品损失59.6万元，现场折价退回厂家及运费损失34.11万元，31个月（计至2013年4月，每月按4万元计）的经营损失124万元，员工工资及解散安置费20万元，精神损失费20万元。

原审法院认为：首先，关于查处违法建设的程序方面。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。……”根据上述规定，在广州市城**白云分局已就相关违法建筑物作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》而当事人未依决定自觉履行的情况下，被告广州市白云区人民政府对广州市城**白云分局报送的请示作出同意依法组织强制拆除该违法建筑物的批复依法有据。另依照广州**民法院作出的生效判决，未认定原告是前述违法建筑物的建造者，且驳回了原告要求确认广州市城**白云分局作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。故原告要求确认被告作出的批复违法，原审法院不予接纳。

本院查明

其次，关于强制措施的实施方面。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”广州市人民政府作出的行政复议决定书列广州市白云区人民政府为被申请人，是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，列批准机关为被申请人，并未认定广州市白云区人民政府直接实施了强制拆除行为。根据生效的（2012）穗中法行终字第145号行政判决书及原审法院查明的事实，强制拆除行为是广州市城**白云分局经广州市白云区人民政府批准后作出穗综云嘉强字（2010）A006号《查处违法建设行政强制措施决定书》后组织人员实施。在相关法律文书未被依法撤销的情况下，原告作为违法建筑物的使用人，应当配合执法部门实施强制措施。原告在已通过张贴的告示知晓上述执法情况后仍未能及时自行搬离而要求被告赔偿损失，依法无据。广州市城**白云分局在组织实施强制措施时已与原告方工作人员在现场进行了清理登记，原告认为被告广州市城**白云分局实施强制措施的程序违法，理由不能成立。至于原告认为其作为使用人的合法权益受到了合作方的侵害，属于民事法律关系范畴，不属本案审理范围，可另循法律途径解决。综上所述，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回原告钟**、钟庆陵要求确认被告广州市白云区人民政府作出云府函（2010）194号《关于强制拆除广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社的批复》违法的诉讼请求；二、驳回原告钟**、钟庆陵要求确认被告广州市白云区人民政府、广州市城**白云分局关于两被告于2010年10月14日实施穗综云嘉强字（2010）A006号《查处违法建设行政强制措施决定书》行为违法的诉讼请求；三、驳回原告钟**、钟庆陵的赔偿请求。

上诉人钟**、钟庆陵不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案一审属广州**民法院管辖，广州**民法院在受理后，又指定移送越秀区人民法院管辖审理。越秀区人民法院又要求上诉人重新在该法院立案交费。使一个正常的应由广州**民法院管辖审理的一审行政案件，却经过了两个审结法院分别共两次的立案，严重违反了行政诉讼法第十四条和该法司法解释第八条规定。此做法降低了行政诉讼审理的审级，使一、二审的审理活动全部控制在依法规定的一审法院。对此做法于法无据，一审期间，上诉人对此提出异议，但在一审判决中未做任何阐述，也未提出相关法律依据。二、本案的原诉请求是对确认行政侵权之诉，即对被上诉人于2010年10月14日强拆上诉人经营场地、强搬上诉人合法经营财产、生活用品的行政行为的违法性进行确认，并要求赔偿因违法行为而造成的财产损失。在一审开庭期间，一审法院要求上诉人确认诉讼请求中是否包含被上诉人白云区政府的强拆批复，以及强拆经营场地、强搬合法财产三个具体行政行为，上诉人均予以确认。但一审法院的判决，却变成仅对两个行政文件进行合法性确认，对上诉人从行政复议申请直至行政诉讼提出的自己合法经营场地、经营权利、合法财产受到侵害的行政行为并未作出判定。虽然越**院对此案的审理工作倾注了大量的心血，但如此的判决明显避重就轻，于上诉人诉请差距甚远。在本诉中，证明强拆、强搬行政行为是此上诉人的批复造成。关于《查处违法建设行政强制措施决定书》，更是在行政行为发生后，被上诉人在行政复议、行政诉讼中才出现的行政文件。上诉人诉讼的请求是针对侵害自己的行为及后果，而非仅仅要求确认该两份诉讼证据的合法与否。三、上诉人并非是强拆日发生前一系列行政查处行为的行政相对人，没有享受过任何行政救济权利。上诉人只是对自己受到的不法侵害过程与结果讨说法提起的诉讼，一审法院要求上诉人配合另案诉请确认城管行政处罚决定，以及增加其他被告，实属增加上诉人民告官的难度与成本。一句话，行政机关的被上诉人，无论做出多么合法，或者不合法的行政文件，都不能以此来侵害与行政文件不相关的上诉人的合法权益。故上诉人上诉请求：一、确认被上诉人强拆上诉人经营场地、强搬上诉人合法财产的行政行为违法并构成侵权；二、由被上诉人赔偿上诉人投资损失、经营损失，财产损失、精神损失合计508．28万元；三、由被上诉人承担诉讼费、评估费、鉴定费等诉讼费用。

被上诉人广州市白云区人民政府答辩称：我方批复城管依法组织强制拆除违章建筑行为是合法的，区城管作出的行政处罚决定已经经过两审终审获得维持，在被处罚人未自觉履行的情况下，我方批复城管组织实施强制拆除依法有据。2011年11月4日强制拆除前有工作人员对现场物品登记后搬离，此次搬运家具的行为属于工作人员帮助自行搬出。上诉人有义务在强制拆除违建之前自觉搬离财务，工作人员协助其搬离家具事实上是经过清单登记，并且由上诉人的工作人员全程跟踪，是上诉人自己管理和控制，不属于执法过程中强制搬出财物并代为保管的情形，因此城管执法分局强拆行为是合法的。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

被上诉人广州市城市管理综合执法局白云分局答辩称：对于该强拆程序，我方作出的行政处罚决定书依法送达给广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社，该社逾期未自行拆除，故我方依法向区政府申请拆除，政府依法作出拆除批复，所以我方作出查处违法建设行政强制措施决定书，并通知当事人强制拆除，所以是符合《城乡规划法》第六十八条的规定。关于财物搬迁的问题，是在上诉人在场情况下有工作人员跟车搬离到我方找的一个地方，并且钥匙已经交给上诉人，是上诉人自行保管的。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

原审第三人广州市白云区人民政府鹤龙街道办事处同意一审判决，请求二审法院予以维持。

原审第三人广州市白云区嘉禾街鹤边村第五经济合作社未陈述诉讼意见。

经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。……”广州市城**白云分局已就相关违法建筑物作出穗综云嘉处字（2010）G-029号《行政处罚决定书》，该处罚决定书已发生法律效力，在被处罚人逾期未履行处罚决定的情况下，被上诉人广州市白云区人民政府对广州市城**白云分局报送的请示批复同意依法组织强制拆除该违法建筑物依法有据，上诉人要求确认被上诉人作出的上述批复违法理据不足，应不予支持。根据本院生效的（2012）穗中法行终字第145号行政判决书查明的事实，广州市城**白云分局经广州市白云区人民政府批准后作出穗综云嘉强字（2010）A006号《查处违法建设行政强制措施决定书》后组织人员实施强制拆除行为。广州市城**白云分局在组织实施强制措施时已与上诉人的工作人员在现场进行了清理登记，上诉人认为被告广州市城**白云分局实施强制措施的程序违法，理由不能成立。上诉人作为违法建筑物的使用人，应当配合执法部门实施强制措施。上诉人在已通过张贴的告示知晓上述执法情况后仍未能及时自行搬离而要求确认拆除行为违法并赔偿损失，于法无据，应不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉请求理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费用50元，由上诉人钟**、钟庆陵负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十八日