泸溪县人民政府、李**与胡**、胡**、胡**土地行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人泸溪县人民政府、李**因与被上诉人胡**、胡**、胡**土地行政登记一案，不服吉首市人民法院（2015）吉行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人泸溪县人民政府的委托代理人龚**、张**，上诉人李**及其委托代理人李*，被上诉人胡**、胡**、胡**及其委托代理人刘**、彭*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定，原告与第三人李**系泸溪县浦市镇太平街社区居民，双方相邻而居。原告居住的房屋土地已于2004年4月28日办理了《国有土地使用证》，土地使用者为原告母亲张**（已去世）。2012年，第三人改建房屋，因其尚未办理《国有土地使用证》，在取得建设用地规划许可证后于2014年5月30日向被告土地行政主管部门泸溪县国土资源局申请办理土地登记手续。因原告与第三人关于相邻土地权属界线有争议，在泸溪县国土资源局地籍调查中原告未指界，被告于2014年5月30日向第三人李**颁发了泸国用（2014）第04-241号《国有土地使用证》，2014年6月10日，被告作出（2014）政土字08号基本建设征（拨）用土地审批单。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，且程序违法，故提起行政诉讼。

一审法院认为

原判认为，人民法院审理行政案件对行政行为的合法性进行审查。本案中原告与被告相邻而居，第三人建房，原告在被告实施的第三人地籍调查指界中没有签字确认双方地界，属于双方对土地权属有争议，依据《土地登记办法》的有关规定，是属于不予登记的情形。另被告给第三人颁发《国有土地使用证》是2014年5月30日，而该土地权属来源证明文件是（2014）政土字08号泸溪县人民政府基本建设征（拨）用土地审批单，该审批单的审批时间是2014年6月10日，故被告给第三人颁发《国有土地使用证》的行为存在重大程序错误，系程序违法，依法应当撤销。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项（3）目之规定，判决：撤销被告泸溪县人民政府2014年5月30日为第三人李**颁发的泸国用（2014）第04-241号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由被告泸溪县人民政府承担。

上诉人诉称

上诉人泸溪县人民政府不服一审判决上诉称：一、原判认定事实严重错误，导致判决结果错误。1、原判采信的证据与认定的事实自相矛盾。原判认定：“被告提交的证据是作出被诉具体行政行为的证据，与本案有关联，予以确认，作为本案定案依据。”上诉人在一审时已向法庭提交了《关于浦市镇居民李**与胡**因相邻土地使用纠纷信访事项的答复意见书》这份证据，一审已确认作为本案定案依据，对答复意见书被上诉人没有提出任何异议，李**对答复有异议，申请行政复议，其复议请求是：“1、要求撤销张**04-679号国土证中的16.82平方米黑图部分还我排水权等。”没有对答复确认的事实提起异议，且原判决认定被告提交的证据《关于李**土地登记的公告》是2013年12月7日后张贴的公告，李**拟登记的国有建设用地使用权土地面积224.6平方米，没有任何人提出异议，都表明了李**与被上诉人相邻土地权属界限没有争议，被上诉人以非有效证据证明的所谓的“相邻排水权”来作为土地权属有争议的理由不成立。2、原判认定的事实：“在泸溪县国土资源局地籍调查中原告未指界”是不客观的认定。原判已确认被告提供的《地籍调查表》这份证据的效力，已有指界人钟**、谢**、李**签名，只是原告自认为李**拆旧房建新房时侵犯其相邻权导致损害而不肯指界，不同意签字。2013年8月6日《关于浦市镇居民李**与胡**因相邻土地使用纠纷信访事项的答复意见书》明确答复：“当事人双方现实际占地均没有互相超出对方原土地使用范围，双方均没有构成事实上使用的土地侵权。”因此不能因为原告以上述所谓的“相邻排水权”为理由在指界时，不参加指界，不同意签字，就永远不给李**进行土地使用权登记办证，就永远不让李**建房子，这不符合县政府履责担当要求，也违背了为人民服务的宗旨。本案被告在没有原告指界的情况下，给第三人李**办理国有土地使用权登记发证，并没有违背办证程序。3、被告给第三人李**办理国有土地使用权登记发证的行政行为，根本没有侵犯原告的所谓合法权益。经实地丈量勘测，原告房屋实际占地面积与其母张**的《国有土地使用证》中登记面积完全一致，都是59.16平方米，且四至的位置、房屋现状位置与登记绘图位置完全一致，这就排除了双方对相邻土地使用权的侵权行为，双方相互不存在土地使用权侵权。其次，上诉人给李**登记核发的《国有土地使用证》，土地登记面积224.6平方米，与申请土地登记面积224.6平方米完全一致，根本不存在侵犯被上诉人合法权益，故原判决认定：“原告认为被告的行为侵犯了其合法权益”系认定事实错误。二、原判认为：“原告在被告实施的第三人地籍调查指界中没有签字确认双方地界，属于双方对土地权属有争议……”是错误的。原告在被告实施的第三人地籍调查指界中没有签字，是原告不肯签字，并不等于双方对土地权属有争议。经国土部门调查核实，原告房屋实际占地面积与证中登记面积完全一致，房屋现状四至位置与登记绘图四至位置完全一致，原告已签字认可，给第三人李**颁发的《国有土地使用证》与原告的《国有土地使用证》没有重叠现象，事实上原告与第三人对土地权属没有争议，只是在行使相邻权时存有争议，但这是民事法律调整范围。其次，原判认为：给第三人颁证时间是2014年5月30日，而审批时间是2014年6月10日，存在重大程序错误，系程序违法。这是片面的错误观点。本案是土地行政登记行为，2013年12月中旬上诉人对李**申请办理国有土地使用权证进行了公告公示，在公示期内无任何人提异议，对李**颁证程序已基本走完，只是地籍调查尚未完成，也就未能及时取得县政府的基本建设证（拨）用地审批单。2014年5月22日国土工作人员进行土地登记地籍调查，除原告不肯参与指界外，其余相邻人都已指界签字。2014年5月30日，李**来到国土局要求颁发《国有土地使用权证》。因领导在外出差，国土局工作人员电话请示领导，得到领导明确指示：“可以先给李**发土地使用证，等县领导回来后补办完善相关手续”，当天国土局工作人员就着手给李**办理颁证的相关手续，由李**填写了《申请书》、《承诺书》并在相关手续中签了名，其余需领导签字部分，等有关领导回来后再补签字完善手续，于当天给李**颁发了2014-04-241号《国有土地使用证》。发证后，领导补签完善手续，是一种追认行为，符合法律规定，不存在程序错误，更不是程序违法。三、原判适用法律错误，判决结果错误。本案中，被告给第三人颁发的《国有土地使用证》所登记的土地面积四至与原告没有土地使用权属争议，不属于不予登记的情形，原判适用《土地登记办法》的有关规定显然是错误的。原判适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项（3）目“违反法定程序”之规定，是错误的。本案是土地行政登记颁证行政行为，颁证所需要的程序已基本完成，只是领导尚未签发完善审批手续时，由于情况紧急在电话请示县领导同意后先发证后完善审批手续，这是被告对先发证行为的追认，符合法律规定，不存在程序违法。四、原判应当以原告主体资不适格，驳回原告的起诉原告的诉讼请求，被告给第三人颁发的《国有土地使用证》与原告主张权利的其母张**的《国有土地使用证》不存在重证，且互不侵犯，原告提起行政诉讼没有事实、法律依据，且不符合修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的受案范围，系主体资格不适格，应当依法驳回原告的起诉。五、原判违反法定程序，应当依法撤销。因为本案应当适用复议前置程序。综上，请求撤销一审判决，驳回原审原告的起诉。

上诉人李**不服一审判决上诉称，一、一审法院采纳证据片面、偏袒且矛盾，由此造成认定事实错误。1、一审采纳证据偏袒。一审采信了被上诉人提交的除第4、5、6证据外的所有证据，而对上诉人提交的证据认为与本案无关联性均不予采纳，明显存在偏袒之嫌，因为上诉人李**在一审提交的证据证明了李**从1989年起就在墙外挑天沟排水，证明了双方房屋占地面积多少，上诉人并没有侵占被上诉人土地，上诉人提交的证据与本案土地行政登记一案有必然联系，但未被一审采纳明显存在偏袒。2、采纳证据片面及前后矛盾。一审法院一方面对一审被告提交的办理上诉人土地证程序的证据予以采纳，另一方面认定一审被告办理土地登记程序严重错误和违法，采纳证据前后矛盾。泸溪县国土、规划、房产等部门均核实认为上诉人并没有侵占被上诉人土地，双方互不侵权，无争议。在国土部门地籍调查、绘制宗地图，被上诉人开始在草图上签字，后又通知相邻方被上诉人胡**签字确定，但胡拒不签字，一审被告依法履行土地确权程序是正当合法的。但一审法院只是仅看相邻方被上诉人胡家拒不签字，认为权属有争议，属于不能登记情形，先颁证后审批程序严重错误，一审判决的理由和事实是片面错误的。请求二审全面客观分析双方证据真实性、合法性、关联性，纠正一审采纳证据片面性和认定事实的错误。二、一审法院认定一审被告给上诉人颁发土地使用权证，程序严重错误和违法，适用法律有误，于事实也不符。（一）一审认定被上诉人没有签字确认双方地界，该认定既不符合事实，也不符合法律规定精神。2013年6月6日，国土部门调查组人员绘制双方使用土地草图，在有关部门人员见证下，被上诉人胡**签字。2014年5月16日，泸溪县国土、规划、房产等八部门人员实地对李**、被上诉人房屋建筑占地进行现场勘查，确认核实面积相互不存在侵权。此后，2014年5月23日，泸溪县国土部门调查人员找到了被上诉人胡**作了询问笔录，通知其作为相邻方在相邻界址上签字，但其拒绝签字。一审被告已严格履行通知相邻方签字义务，视为被上诉人放弃了权利。（二）一审认定土地权属有争议，属于不予登记的情形，该认定也是错误的。一审被告先后组织国土等部门实地勘查，核对上诉、被上诉人双方占地面积，认为无争议，且于2013年10月25日履行李**土地登记公告义务，公告内容载有上诉人土地面积224.6㎡，四至界限清楚，用地面积准确，但在公示期间被上诉人没有提出任何异议。因此一审认定土地权属有争议于事实不符。（三）一审认定一审被告先颁证后审批程序严重错误，该认定有失偏颇。一审被告的国土资源部门在给上诉人颁发土地证依法履行程序，先后多次实地对上诉人、被上诉人双方房屋占地面积进行地籍调查，绘制宗地图，找被上诉人对界址进行签字确认，履行土地登记公告，确认上诉人用地四至界限清楚，双方无争议，于2014年5月27日专门为上诉人李**土地确权召开了会议，决定以划拨国有土地按历史性用地确权颁证职责基本履行完毕，但由于当时泸溪县人民政府主管国土部门的领导出差在外，于2014年5月30日给上诉人颁发泸国用（2014）第04-241号《国有土地使用证》，后于2014年6月10日泸溪县人民政府给上诉人补办基本建设征（拨）用土地审批单［（2014）政土字08号］，在程序上只是一点瑕疵，并不影响一审被告给上诉人颁发土地使用证程序的正确性、合法性。但一审片面抓住先颁证后审批的瑕疵，认定程序存在重大错误和违法，这样认定是错误的，据此撤销上诉人的土地使用权证不公正不合法，请求二审依法纠正。三、一审被告给上诉人颁发被诉土地证，事实清楚，程序合法，请求二审维持被诉行政行为，驳回被上诉人的诉讼请求。（一）一审被告颁发土地权证事实清楚。上诉人与被上诉人房屋相邻，一审被告为上诉人、被上诉人办理土地使用证占地面积没有重合地方。2004年被上诉人扩建房屋，将墙体延伸至上诉人的墙体内，贴墙而上打掉上诉人的部分墙面，侵占上诉人相邻墙体地方，将二尺多长的木方伸至上诉人的墙体内。由于被上诉人墙体紧贴上诉人墙体，造成上诉人无法挖基脚，只好按原墙脚而建。相邻两家墙体不存在留20公分空隙，上诉人有证人证言、照片佐证。所以被上诉人声称两家相邻还有一条20多公分的滴水沟，上诉人侵占了他们的滴水沟，土地有争议不符合客观事实。（二）一审被告给上诉人李**办理土地使用证，程序合法。请求二审维持一审被告的确权行为，驳回被上诉人的诉讼请求。四、一审适用修改前的行政诉讼法，适用法律不当。本案是2015年立案，修改后的行政诉讼法于2015年5月1日施行，一审于2015年5月21日才开庭审理，应当适用修改后的行政诉讼法，但一审适用修改前的行政诉讼法进行判决，属于适用法律不当。综上所述，一审法院采纳证据偏袒片面矛盾，适用法律不当，据此作出撤销一审被告为上诉人颁发的泸国用（2014）第04-241号国有土地使用证的错误判决结果。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人胡**、胡**、胡**答辩称，一、上诉人泸溪县人民政府依据《关于浦市镇居民李**与胡**因相邻土地使用纠纷信访事项的答复意见书》得出并主张答辩人与第三人未实际侵权，本案不存在纠纷，没有事实和法律依据。因为《信访答复意见书》并没有确认土地权属的法律效力，它仅是一般性答复解释。《信访答复意见书》与本案没有关联性，不能作为本案的定案依据。二、泸溪县人民政府上诉称“在紧急情况下，经电话请示领导同意先发证后完善审批手续，这是对先发证行为的追认，故程序合法”，这纯属无稽之谈，更彰显泸溪县人民政府行驶职权的混乱和恣意妄为。实施任何行政行为都有极为严格的程序要求，因为没有程序正义，就没有实体正义。因此，原审判决认定其程序严重违法，撤销其颁证行为，完全正确。三、原判认定泸溪县人民政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行为存在重大程序错误，系程序违法，依法应当撤销正确。本案存在“先颁证，后划拨”的严重程序违法情况，而非泸溪县人民政府所称“瑕疵”。根据《土地登记办法》第26条规定《划拨决定书》是申请土地使用证的前置性程序。而本案中，泸溪县人民政府于2014年5月30日为第三人颁发泸国用（2014）年第04-241号《国有土地使用权证》，依据是泸政土字（2014）08号《划拨决定书》。但《划拨决定书》作出时间却是2014年6月9日。即泸溪县人民政府在第三人未取得土地使用资格的情况下便为其颁证，系“先颁证，后划拨”本末倒置的情况，程序严重违法，应予撤销，一审判决正确。四、上诉人上诉称“答辩人不肯参与指界”与事实不符。原判认定“答辩人在泸溪县人民政府实施的第三人地籍调查指界中没有签字确认双方地界，属于双方对土地权属有争议……，依法应当撤销”正确。首先，答辩人与第三人长期存在纠纷未解决已多年，这在当地社区、浦市镇、泸溪县相关部门都是众所周知的。但泸溪县人民政府在地籍调查过程中，却根本没有通知相邻宗地的使用者即答辩人到现场指界，程序不合法，侵犯了答辩人家的合法权益。其次，庭审至今泸溪县人民政府都没有提供任何已通知泸溪县人民政府指界的通知，不能证明其己履行通知义务。本案事实是泸溪县人民政府根本没有通知答辩人参与指界，而不是其所称的“答辩人不肯指界”。再次，泸溪县人民政府提交的《关于李**土地登记公告》未附现场公示照片，其真实性存在严重问题，也不能证明颁证行为合法，也不能证明泸溪县人民政府发证过程中己履行公示义务。最后，根据规定，土地登记时主管部门应通知相关权利人参与指界，而对不参与或者不能通知到的当事人，应该按照“缺席指界”的法律规定将结果以书面形式通知缺席人员。这种缺席指界的情况在保障缺席人员知情权、异议权的前提下是可以办理土地登记的。但实际上，上诉人却没有按照“缺席指界”的规定通知答辩人，而是直接向第三人发证，这就出现了严重的程序错误。五、泸溪县人民政府上诉称“给第三人登记核发《国有土地使用证》，土地登记面积224.6平方米，是根据第三人房屋实际占地现状……核实了第三人父亲李**房屋登记原始档案资料，经过国土部门多次实地勘测丈量得出的”与事实严重不符。泸溪县人民政府为第三人登记核发《国有土地使用证》过程中不尊重历史事实，自始至终从未调取、核实第三人家土地原始档案资料。答辩人到泸溪县档案局查阅历史档案后复印并向一审法庭提供的第三人祖产房屋原始登记档案已明确表明第三人家的土地使用面积只有216.83平方米，而不是224.6平方米。六、泸溪县人民政府上诉称“原告以非有效证据证明的所谓的相邻排水权，来作为土地权属有争议的理由……”系对答辩人诉求的误读与错误理解。答辩人主张的是第三人将答辩人预留并已使用多年的土地纳入建房范围内，双方都是对土地权属主张权利产生纠纷，而并不是泸溪县人民政府所说的答辩人以相邻排水权来主张权利。并且，一审中答辩人为了证明己方观点，也为了证明泸溪县人民政府及第三人的侵权事实，提交了多组证据并已得到一审法院认定为有效证据。七、本案答辩人提起诉讼主体适格。本案中，胡、李两家的土地相毗邻，泸溪县人民政府的颁证行为有可能影响到相邻土地使用权人答辩人（胡家）的权利，故胡家与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。八、本案不属于应当行政复议前置案件，答辩人起诉符合法律规定，原判程序合法。综上，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

在二审中，各方当事人都没有提交新证据。

本院查明

本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。

本院二审另查明：一、李**因与胡**土地权属纠纷，曾于2013年9月2日向湘西州人民政府提出书面申请，请求对张**（胡**之母）的国有土地使用权证进行复议。湘西州人民政府于2013年10月31日作出了州府复驳字（2013）01号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了李**的行政复议申请。二、泸溪县人民政府在二审庭审中自述：政府在给李**颁证之前，曾经专门成立调查组解决李**、胡**两家土地权属纠纷，但直至颁证时纠纷没有得到解决。三、因李**与胡**的土地权属纠纷，泸溪**源局于2013年8月6日作出了《关于浦市镇居民李**与胡**因相邻土地使用纠纷信访事项的答复意见书》，泸溪县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室于2014年5月20日召开信访专题工作会议，并形成了《信访工作会议纪要》。

上述事实可以证实，泸溪县人民政府在给李**颁证之前，李、胡两家因土地权属问题确实发生过纠纷，且没有证据可以证明颁证时两家的纠纷已经得到解决。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点主要是泸溪县人民政府给李**进行土地登记行为的事实是否清楚，程序是否合法。

关于事实问题。上诉人泸溪县人民政府在上诉中提出，原判认定“双方对土地权属有争议”的事实是错误的，并主张其在颁证之前张贴《关于李**土地登记的公告》期间，没有任何人提出异议，表明了李**与被上诉人相邻土地权属界限没有争议。上诉人李**亦提出了相同的上诉理由。对此，根据本院二审查明的案件事实可以看出，在颁证之前李**曾经向湘西州人民政府申请过行政复议，泸溪县人民政府也曾经成立调查小组，专门协调解决李**、胡**两家的土地权属纠纷，还曾经以信访答复和会议纪要的形式研究和解决过李、胡两家的土地权属纠纷。因此，在颁证前李、胡两家存在土地权属争议的事实应予认定，且没有证据可以证明李、胡两家的权属纠纷在颁证时已经得到解决。故，上诉人泸溪县政府提出“两家权属界限没有争议”的诉讼主张，既与其在二审庭审中的自述自相矛盾，也与本院审理查明的案件事实不符，本院不予支持。《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”。故，泸溪县人民政府在土地权属存在争议的情况下，作出的土地登记行为违反了上述规定，属于认定事实不清。

关于程序问题。本案被诉行政行为所涉及的程序问题有二：其一，地籍调查中的指界问题。2012年国土资源部颁布的《地籍调查规程》对地籍调查的程序规范有明确规定。其第5.2条“土地权属调查”中，对“通知指界”的具体规定是：“a）根据调查计划，将指界通知书送达调查宗地和相邻宗地权利人并留存回执”；对“违约缺席指界”的具体规定是：“3）将现场调查结果及违约缺席定界通知书送达违约缺席者。违约缺席者对调查结果如有异议，须在收到调查结果之日起15日内，重新提出划界申请，并负责重新划界的全部费用”。本案中，泸溪县人民政府没有提供证据证明其在地籍调查进行指界时，已经按照上述规定向相邻宗地权利人送达了指界通知书，其在二审庭审中自认“没有发指界通知”；此外，也没有证据证明其已将调查结果和缺席定界通知书送达了缺席指界者胡**家。故，泸溪县人民政府对申请登记的宗地进行地籍调查时，明显违反了上述《地籍调查规程》的规定，属于程序违法。其二，“先颁证，后审批”的问题。本案被诉行政行为，即泸溪县人民政府给李**颁发的《国有土地使用证》颁证日期为2014年5月30日，而该宗地的《土地审批单》作出日期为2014年6月10日，《国有建设用地划拨决定书》作出的日期为2014年6月9日。《土地登记办法》第二十六条规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案中，泸溪县人民政府在相关批准用地文件和国有土地划拨决定书均未形成、申请人亦没有提交的情况下，便作出了土地登记行为，故，“先颁证，后审批”的事实客观存在，且明显违反了上述《土地登记办法》的规定，属程序违法。

此外，上诉人泸溪县人民政府在上诉中提出，本案应当适用复议前置程序，一审违反法定程序。对此，本院经审查认为，有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不包括在行政确认范畴之内。故，行政机关颁发土地等自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。上诉人对此提出的上诉理由，本院不予支持。上诉人李**上诉中提出，一审适用修改前的行政诉讼法进行判决，属于适用法律不当。对此，本院经审查认为，“实体从旧，程序从新”是法律适用的基本原则之一。本案一审立案受理于行政诉讼法修改之前，审理和判决延续至行政诉讼法修改之后，且一审判决结果是撤销被诉行政行为，属于实体处理性判决。故一审适用修改前的旧法作出实体判决，并不相悖于上述法律适用的基本原则，也不违反法律规定。上诉人对此提出的上诉理由，本院不予支持。

综上，泸溪县人民政府作出的被诉行政行为认定事实不清，且违反法定程序，依法应予撤销。一审判决撤销正确，依法应予维持。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费五十元，由上诉人泸溪县人民政府、上诉人李**各承担二十五元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十六日