栾川县潭头镇石坷村五组与栾川县政府土地确权二审行政判决书

审理经过

上诉人栾川县潭头镇石坷村五组因土地行政裁决纠纷一案，不服嵩县人民法院(2014)嵩行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人栾川县潭头镇石坷村五组组长张**及委托代理人朱**，被上诉人栾川县人民政府的委托代理人王**、郑*，被上诉人栾川县潭头镇大王庙村三组组长孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明：原告与第三人双方争执地位于栾川县潭头镇大寺沟沟内。1997年，争议双方因在大寺沟脑山坡探矿致使双方对该争执地的权属发生纠纷，原告栾川县潭头镇石坷村五组申请被告栾川县人民政府对该争执地的权属进行确权，被告以1962年“四固定”时该争执地已固定给了本案原告为由，于1998年6月2日作出了栾政土[1998]14号文件，将该争执地确权给了本案原告所有，并将该争议地的四至确定为：东至沿柿树南沟壕向东270米处，即纸房村边界；西至雁关岭头；南至坡地南段内柿树南小沟壕；北至大寺沟与罗面沟之间分水岭。2010年12月7日，第三人以双方的争执地在其持有的1221号林权证中所记载的第一宗宗地的范围之内，被告于1998年11月30日将该争执地确权给本案原告明显存在错误为由，请求被告栾川县人民政府对该争执地进行重新确权并维持其持有的栾政林证字第1221号林权证。被告通过立案调查取证对该纠纷进行了重新处理，2011年6月8日，被告根据《中华人民共和国森林法》第三条和第十七条的规定，本着有错必究的原则，作出了栾政林[2011]3号《关于对栾川县谭头镇大王庙村三组与石坷村五组因大寺沟林坡权属争议的处理决定》。该决定撤销了栾政土[1998]14号文件，确认第三人持有的1983年11月30日栾政林证字第1221号林权证真实有效，并确认大寺沟林坡权属争议认定以该林权证中的第一宗林地四址为准。原告不服，于2011年8月8日向洛阳市人民政府申请复议，洛阳市人民政府于2011年10月8日维持了被告栾川县人民政府作出的栾政林[2011]3号处理决定。该复议决定邮寄送达给了原告，邮寄时间为2011年10月12日。后原告对该复议决定仍不服，向洛阳**民法院提起行政诉讼，诉状时间为2011年10月25日。2014年1月9日，洛阳**民法院以（2014）洛行辖字第8号行政裁定书的形式裁定将该案由本院管辖。

另查明：1、第三人持有的1983年11月30日的栾政林证字第1221号栾川县人民政府林权证中共记载有四宗林地，其中第一宗林地共210亩，林地类型为荒坡，坐落在大寺沟，四至分别为：东至纸房边界、西至沟脑元?H头、南至元?H头、北至元?H头。双方的争执地边界在该宗地的范围之内，栾政土[1998]14号文件所确定争执地的四至边界亦在该宗地的范围之内。2、通过实地勘察，该争执地位于大寺沟沟内，该沟内为林坡，并非耕地。

一审法院认为

原审法院审理后认为，第三人持有的栾政林证字第1221号林权证，是栾川县人民政府于1983年11月30日为其核发，属合法有效证件。从实地勘查情况看，本案争执地在大寺沟沟内，实属林坡，所以林权证是处理该起纠纷的重要证据之一，被告作出的栾政土[1998]14号文件忽视了第三人对该争议地持有林权证这一重要事实，属主要事实不清，该文件应予撤销。故被告栾川县人民政府从本着尊重现实、有错必究的原则出发，于2011年6月8日将栾政土[1998]14号文件予以撤销，并按照有关法律、法规的规定以第三人持有的林权证为依据将该争执地的权属确权给第三人，并无不当。故被告作出的栾政林[2011]3号处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，原告的起诉理由不足，其诉讼请求依法应予驳回。依据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第56条之规定，判决驳回原告栾川县潭头镇石坷村五组的诉讼请求。判决书送达后，栾川县潭头镇石坷村五组不服，提起上诉。

上诉人诉称

上诉人栾川县潭头镇石坷村五组上诉称：一审法院断章取义，既没有查清被上诉人给第三人颁发林权证的证据和事实依据；也没有查明被上诉人撤销[1998]14号文件的证据和事实理由。即一审法院认定的事实不清，证据不足，理由如下：一、一审法院认定林权证合法有效，并没有查明和论证为什么有效。如果没有争议，看到林权证，一般可以认为合法有效，既然双方有了争议，就要考究林权证本身的合法性问题，否则无法公正、客观作出一个合理的法律决定。本案争议地无论是耕地还是林地，并不重要，重要的是该争议地的所有权应该归谁的问题，目前影响争议地所有权的依据只有83年林权证和[1998]14号文件，因此，本案争议的焦点实质上就是查明被上诉人颁发林权证的合法性问题和作出[1998]14号文件的合法性问题。查明的结果只有四种：1、当时颁发的林权证和后来作出的[1998]14号文件从形式上都是合法有效的（确定一个有效即可，原则上后者有效，与之内容冲突的林权证部分无效或完全无效）；2、林权证无效，[1998]14号文件有效（确定该文件有效即可）；3、林权证有效，[1998]14号文件是违法作出的（确认林权证有效即可）；4、林权证和[1998]14号文件都是违法做出的（都应将其撤销，[1998]14号文件自然也应撤销）。依据前两个问题得出的四种结果为依据，很容易判断出[2011]3号文件的作出是否是合法的，事实上，被上诉人一审中并没有对林权证的合法性提供证据证明，从历史上来看，62年、65年两次对同一土地的争议都“四固定”给上诉人所有。被上诉人在83年颁发给第三人的林权证本身就是违法的，[1998]14号文件实际上是正本清源的做法。二、一审法院认为被上诉人作出的[1998]14号文件忽视了第三人对该争议地持有林权证这一重要事实，属主要事实不清，该文件应予撤销，是错误的。本案中，一审法院所说的“忽视”，意在表明其认定被上诉人作出的[1998]14号文件属事实不清的原由，为撤销的合法性提供辩解的理由，其这样的认定和表述都是错误的。事实上，被上诉人在作出[1998]14号文件时，对第三人持有林权证这一重要事实不作评价，不是不注意、不重视的结果，而是压根就不知道。如果被上诉人有证据证明在作出[1998]14号文件时第三人提供有林权证，而被上诉人因不注意或不重视，没有考虑林权证这一因素，从而作出[1998]14号文件，才可以说是被上诉人“忽视”了林权证这一重要事实。可见，一审法院关于“忽视”的说法显然与事实不符。其实，当事人是否提供证据和提供什么样的证据，都与裁判者无关，第三人没有提供林权证作为证据，被上诉人依据双方提供的证据，认定案件事实，从而依据认定的事实和当时的法律规定作出裁决，属证据确凿，事实清楚，程序合法。作出的[1998]14号文件显然是合法有效的。三、一审法院依据认定的[1998]14号文件主要事实不清，该文件应予撤销没有法律依据。一审法院的论证，没有指出[2011]3号文件存在《行政诉讼法》第54条规定的情形，因此，一审法院认为[1998]14号文件应予撤销是错误的。四、一审法院认为被上诉人作出的[2011]3号文件认定的事实清楚，证据确实充分，使用法律、法规正确与事实严重不符。被上诉人在[2011]3号文件中显示的证据只有3条：1、认为林权证属实；2、承包给大王庙村三组孙**、孙**、孙**三户的证明；3、认为无出处案卷（原始卷宗材料无从查考），该文件格式与同期文件不符，无公章，作为撤销[1998]14号文件的依据和认定林权证合法有效的依据，可见，无论从证据数量上、质量上，还是证据的关联性和证明力大小上都不能得出证据确实充分的结论。另外，该文件推理不周延，逻辑推理错误，论证极为不充分。被上诉人作出的[2011]3号文件认定的事实并不清楚。既然被上诉人作出的[2011]3号文件证据不足，事实不清，其适用的法律、法规也不可能是正确的，一审法院认为被上诉人作出的[2011]3号文件认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，显然与事实严重不符。五、一审法院倾向于林权证的效力高于政府裁决的效力是观念的错误。其实两者的效力是等同的，林权证的法律效力不必然高于[1998]14号文件的法律效力，两者内容相冲突，在先的林权证应属无效或部分无效。行政机关对行政相对人作出授益行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种情形不是因为相对人过错造成的，行政机关也不得撤销和改变，除非不撤销和改变此种行为会严重损害国家、社会公共利益。本案中，14号文件没有前述情形，也没有违反行政法第54条和行政复议法第28条的规定，被上诉人不应将其撤销。最后，上诉人强调的是，[1998]14号文件是终局的行政裁决案件，为了维护法律的尊严和政府的权威，同时也为了稳定行政管理关系，在没有损害社会公共利益的情况下，原则上是不能撤销的；本案被上诉人作出的[2011]3号文件是对申诉案件的处理，审查申诉案件与行政初裁案件的处理程序是有原则性区别的，被上诉人没有认清把握大局，其认定的结果必定是错误的。综上，上诉人认为，一审法院认定的事实不清，证据不足。请求二审法院依法撤销（2014）嵩行初字第3号判决书，并改判撤销栾政林[2011]3号文件。

被上诉人辩称

被上诉人栾川县人民政府答辩称：一、要从根本上解决本案，必须尊重事实，确定本案的争议是属于林*纠纷还是土地纠纷。这点无论是在复议过程中还是在一审诉讼过程中，其实都已查明，答辩人不仅提供证据证明本案属于林*争议纠纷，而且本案复议机关办案人员和一审审理法官均到现场进行了实地勘察，面对现场大面积的林地，事实已经告诉我们本案的争议属于林*纠纷。二、在确定本案的争议焦点后，答辩人查明事实，使用正确的法律依据，作出的处理决定完全是正确的。在处理林*权属争议纠纷时，《林权证》是认定案件事实的重要证据。关于本案究竟是林*纠纷还是土地纠纷，这点在1983年11月30日颁发给潭头镇大王庙村三组的栾政林证字第1221号林权证时，已经对该宗争议用地作出定性，即本案争议用地属于林*。本案无论从宗地属性、颁发的证件以及现场勘查的结果看属于林*，并非属于土地，因此答辩人依据《中华人民共和国森林法》对本案作出处理决定，是对事实的尊重。该处理决定事实认定清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。综合以上所述，答辩人认为，一审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。

被上诉人栾川县潭头镇大王庙村三组当庭口头答辩称，我们的林权证是国家发的，应当依法有效。一审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。其余答辩意见同栾川县政府。

在本院审理期间，各方当事人未提交合法有效的新证据，本院对证据的认定与原审一致，根据合法有效证据所查明的事实与原审一致。

本院认为

本院认为，1998年上诉人栾川县潭头镇石坷村五组与被上诉人栾川县潭头镇大王庙村三组发生用地争议时，因栾川县潭头镇大王庙村三组没有提交其所持有的栾政林证字第1221号林权证，使栾川县人民政府没有查清事实即作出栾政土[1998]14号文件，导致同一处地上既有林权证又有确权文件的存在。2011年因被上诉人栾川县潭头镇大王庙村三组申请对争议地确权，被上诉人栾川县人民政府经调查确认争议地为林地，作出栾政林[2011]3号文件。该文件第1项将栾政土[1998]14号文件撤销，本院认为被上诉人栾川县人民政府在查明事实的情况下，有权依法撤销自己所作出的文件。文件第2项依据林权证进行确权，本院认为在本案审理中各方当事人对被上诉人栾川县潭头镇大王庙村三组所持有的栾政林证字第1221号林权证的真实性均未提异议，而栾政林证字第1221号林权证到目前为止并未被颁发机关或人民法院依法撤销，故对其合法有效性应予以确认。至于该证的颁发是否合法，不属本案审查范围。被上诉人栾川县人民政府依据该合法有效的林权证予以确权并无违法之处。上诉人的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审受理费50元，由上诉人栾川县潭头镇石坷村五组承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一四年七月十四日