上诉人罗**与被上诉人贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府及原审第三人杨**土地行政裁决一案行政判决书

审理经过

上诉人罗**因土地行政裁决一案，不服贵州省关岭布依族苗族自治县人民法院（2015）关行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗**及其委托代理人吴**、被上诉人贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府（以下简称上关镇政府）的委托代理人杨*、第三人杨**的委托代理人罗**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：原告罗**之父罗**（已故）与第三人杨**为方便管理，将双方承包面积为0.3亩的土地互换耕种。第二轮土地承包时，第三人杨**将互换的土地登记在其土地承包证上。2009年，原告罗**准备在第三人杨**换得的土地上建房时与第三人发生纠纷。经被告上关镇政府调查取证后，于2013年12月11日作出了2013年上镇确权意见01号《上关镇人民政府关于乐安村木扒组罗**与杨**承包土地争执的确权意见》，原告罗**不服该决定申请行政复议，经关岭布依族苗族自治县人民政府复议撤销被告2013年上镇确权意见01号《上关镇人民政府关于乐安村木扒组罗**与杨**承包土地争执的确权意见》。被告上关镇政府重新进行调查核实后，于2014年10月28日作出上府确权（2014）1号《关于对乐安村木扒组罗**与杨**承包土地争执的确权意见》（以下简称《确权意见》），将双方所争议的纳也田0.3亩土地明确归杨**管理使用。原告不服，提起行政诉讼请求撤销。

一审法院认为

原判认为：被告上关镇政府针对行政相对人的争议，依法进行调查核实后，对双方互换土地进行耕管的行为，认定是当事人的真实意思表示，按照法律规定，《确权意见》的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，对被告的该具体行政行为，予以支持；对原告提出的诉讼主张，原告没有提供充分证据证明，故对其诉请不予保护。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告罗**要求撤销《确权意见》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗**负担。

上诉人诉称

一审宣判后，上诉人罗**不服，上诉称：一、上诉人虽曾与第三人就争议土地换种过，但双方未签订书面合同。多年前上诉人就停止耕种与第三人互换的土地，并多次提出各自耕种原承包土地。故一审判决认定双方互换土地进行耕种系上诉人真实意思表示，属认定事实不清；二、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条、《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条的规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签订书面合同，经发包方备案。本案双方并未签订书面合同，对于流转方式、流转期限并无约定。故被上诉人上关镇政府的《确权意见》以双方口头协议已实际履行为由确认事实上的土地合同关系成立，属适用法律错误；三、上诉人与原审第三人互换土地没有签订书面合同，没有约定换种期限，换种期限应属于不定期，故上诉人要求换回各自的承包地时，即是换种期限届满之时，第三人应当无条件返还换种的土地。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，将争议土地的承包经营权确权归上诉人。

上诉人罗**在举证期限内向一审法院提交如下证据：1、身份证；2、田头落实定额表；3、宅基地证；4、土地承包经营权证；5、《确权意见》；6、关行复决字（2014）第4号《行政复议决定书》。

上诉人罗**在二审审理中提交如下证据：1、2013年上镇确权意见01号《上关镇政府关于乐安村木扒组罗**与杨**承包土地争执的确权意见》、关行复决字（2014）第2号《行政复议决定书》，证明上关镇政府将争议的地点确定归杨**使用；2、（2013）安市民申字第10号《民事裁定书》，证明纳也田与纳勇田是同一地点。

被上诉人辩称

被上诉人上关镇政府辩称：一、上诉人与第三人互换土地事实清楚，《确权意见》适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。上诉人之父与第三人口头协议，为方便就近耕种，将双方的土地进行互换。上诉人与第三人虽未签订书面合同，也未经发包方村民委员会备案，但上诉人和第三人实际履行了互换耕地的权利义务，同时第三人对互换后的土地进行了管理和耕种超过20年。《中华人民共和国合同法》第十条、第三十六条规定，当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。在1998年土地二轮承包时，第三人依据与上诉人之父达成的口头协议，依法对互换土地进行了土地承包登记；二、上诉人与第三人不是对土地进行流转，而是互换。1980年初，上诉人之父罗某林与第三人没有到发包方备案，农村习俗只要双方自愿协商同意后就可以自行对土地进行管理和耕种。因该土地纠纷，上关镇政府在乐安村木扒一、二组召开村民代表会议，一致认定上诉人与第三人互换耕种的事实。综上，根据《中华人民共和国土地承包法》第三十二条规定，请求维持被上诉人的《确权意见》。

被上诉人上关镇政府在举证期限内向一审法院提交被诉行政行为的如下证据：1、户名为罗国书的延长农村土地承包情况调查表；2、户名为杨**的延长农村土地承包情况调查表；3、调查罗**笔录；4、调查杨**笔录；5、调查罗国书笔录；6、调查罗*笔录；7、调查罗*友笔录；8、争议地现场平面图；9、乐安村村民签到册；10、乐安村村民对罗国书与杨**争议地意见调查；11、《确权意见》；12、关行复决字（2014）第4号《行政复议决定书》。

原审第三人杨**述称：双方互换土地的事实清楚，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人杨**在举证期限内未向一审法院提交证据。

一审法院经庭审质证，除对原告提供的证据3、4，认为与本案无关联，对原告提供的1、2、5、6，对被告提供的1-10均予以认定。

本院查明

上述证据已随案移送本院。一审判决对证据的认定符合法律规定，予以确认。但一审判决对原审被告上关镇政府提交的证据11、12未进行认定不当，本院认为，因其来源合法、内容客观真实、与本案有关联，且各方当事人均无异议，应予以采信。

虽然被上诉人上关镇政府及原审第三人杨**对上诉人二审提交的证据均无异议，但上诉人提交的证据不属于《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予确认。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定“原告罗**之父罗**（已故）与第三人杨**为方便管理，将双方承包面积为0.3亩的土地互换耕种”的事实不当，本案被上诉人上关镇政府在一审中提交的证据不能确定第三人杨**系与原告罗**还是原告罗**之父罗**（已故）互换土地的事实。

本院认为

本院认为：行政机关对争议土地进行确权应做到事实清楚、证据充分。本案中，被上诉人上关镇政府处理上诉人罗国书与原审第三人杨**的土地争议，应查明双方产生争议的事实，其中包括双方互换土地的基本情况，争议土地的具体位置。但被上诉人上关镇政府作出的《确权意见》未查明双方争议地块的四至，也未查明上诉人罗国书与原审第三人杨**互换所得土地的现状，属认定事实的主要证据不足情形。

被上诉人上关镇政府作出的《确权意见》与上诉人罗国书的第二轮土地承包经营权证产生权利冲突。土地承包经营权证系政府颁发给土地承包经营权人的权属证明。《确权意见》中已查明争议的0.3亩土地包含在双方当事人两家的土地承包经营权证上。故上关镇政府作出的《确权意见》确认争议土地0.3亩归杨**管理使用，与上诉人罗国书的第二轮土地承包经营权证上记载的罗国书的承包地相矛盾。

本案确定争议土地的使用权人的依据是上诉人罗**与原审第三人杨**互换土地协议的效力，双方互换土地协议的效力属于民事合同法律关系，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、《最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（三）项、第二条的规定，应经民事诉讼或仲裁程序予以解决。故被上诉人上关镇政府作出的《确权意见》认定双方已成立事实上的土地互换合同关系，属越权行政。

综上，上关镇政府作出的《确权意见》与上诉人罗国书的第二轮土地承包经营权证记载的土地权属存在权利冲突，认定事实的主要证据不足；《确权意见》认定双方已成立事实上的土地互换合同关系明显超越职权。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项的规定，本案被诉《确权意见》应当予以撤销。另外，上关镇政府在作出《确权意见》的过程中未要求当事人提交确权申请书，在诉讼过程中未提交将《确权意见》送达当事人的法定手续，将被诉行政行为的名称表述为“确权意见”明显不当，本院予以指正。原判认为上关镇政府作出的《确权意见》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，属于“适用法律、法规错误”，应当予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销贵州省关岭布依族苗族自治县人民法院（2015）关行初字第14号行政判决；

二、撤销被上诉人贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府于2014年10月28日作出的上府确权（2014）1号《关于对乐安村木扒组罗国书与杨**承包土地争执的确权意见》。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人贵州省关岭布依族苗族自治县上关镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十日