陈**与莆田市国土资源局因土地行政征收一案二审行政判决书

审理经过

上诉人陈**不服被上诉人莆田市国土资源局土地行政征收一案，不服莆田市荔城区人民法院（2015）荔行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭进行了审理。上诉人陈**及其委托代理人陈**、邓**，被上诉人莆田市国土资源局的委托代理人苏*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定的事实：福建省人民政府根据莆田市人民政府莆政土（2011）94号《关于莆田市荔城区2011年度第一批次城市建设用地的请示》申请，于2011年9月2日作出闽政地（2011）674号《福建省人民政府关于莆田市荔城区2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收莆田市荔城区西天尾镇后埔村、后卓村、象峰村集体所有土地共计16.4772公顷，作为荔城区2011年度第一批次城市建设用地。2011年9月30日，莆田市人民政府以莆政土（2011）244号《关于荔城区2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》，将省政府闽政地（2011）674号批复内容通知莆田市国土资源局，并要求其做好被征地单位、农民的生产生活安置和社会保障工作。2011年10月11日，莆田市人民政府将莆**（2011）第54号《征收土地方案公告》进行公告并组织实施。原告陈**名下编号为XFA-41、XFA-49的房屋（集体土地建设用地使用证为集建字第229134号、荔集建字第030224号）位于该公告征用土地位置红线图（即省政府批准的征地红线图）范围内。2013年8月14日，莆田市人民政府以莆政综（2013）110号《关于同意莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》，原则同意莆田市国土资源局拟定的莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）建设项目征地拆迁补偿安置方案。2013年11月19日，莆田市国土资源局以莆国土资综（2013）249号文件发布了《征地补偿安置方案公告》，在被征用土地所在地象**委会予以公告。在组织实施征收该集体土地过程中，原告陈**未如期在市政府征地公告规定的期限内持权属证书办理征地补偿登记手续，也一直不签订征地拆迁补偿安置协议。福建光明**有限责任公司受莆田市**城分局的委托，对原告陈**的房屋拆迁补偿价值进行评估，并于2014年6月3日作出光明评报字（2014）第P（1028）F981号《房地产估价报告》，原告陈**名下编号为XFA-41、XFA-49房屋被征收土地及地上物评估价值为人民币513076元。2014年7月25日，被告莆田市国土资源局对原告陈**作出莆国土资征（2014）1005号《征地拆迁补偿安置通知书》，告知原告陈**被征收土地及地上物调查复核结果、被征收土地及地上物补偿情况、房屋拆迁安置方式等事项，原告应在接到该安置通知书之日起十五日内，向莆田市**城分局书面提出选择安置方式。若选择房屋产权调换方式的，在西天尾象峰后卓片区改造二期安置区安置二套套房及商场面积，分别为2#楼403室（建筑面积暂计155.72平方米）、2#楼703室（建筑面积暂计155.72平方米）和3#楼二层商场（建筑面积暂计14.9平方米），对原告选择产权置换的差价补偿款人民币36047元，莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）项目指挥部于2014年8月27日以原告户名存入莆田农村商业银行的个人帐户内（账号：9040210020100100514631）；若选择货币补偿方式的，被征收土地及地上物补偿款、搬迁补助费、货币安置作价补助金合计为人民币1200872元，指挥部以其在福建农**有限公司的存款额中的人民币670万元予以担保，并保证专款专用，在被征迁人陈**等人选择货币补偿安置方式时及时给予支付。但原告陈**不选择补偿安置方式签订协议，也拒绝交付被征收的房屋及其所在的宗地。2014年9月1日，被告莆田市国土资源局以原告陈**的行为阻挠国家建设征用土地，依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出莆国土资决（2014）1019号《责令交出土地决定书》，于9月16日送达原告，责令在十五日内搬迁腾空编号为XFA-41、XFA-49的房屋并交出该房屋所在宗地的已被征收的土地。原告不服向莆田市人民政府申请行政复议，莆田市人民政府于2014年12月29日作出莆政行复（2014）86号《行政复议决定书》，维持莆田市国土资源局作出的该《责令交出土地决定书》。原告陈**仍不服，提起行政诉讼，要求撤销该《责令交出土地决定书》。

一审法院认为

原审法院认为，1、本案征地手续是否合法的问题。原告认为该项目非用于公共利益，项目用地超出省政府的批准权限，征地公告和征地补偿安置方案公告不含农业人口的安置办法、未在石盘组内公告，违反《征收土地公告办法》，被告征地批文无效、程序违法；被告主张征地手续完整、程序合法。

原审法院认为，本案被诉行政行为是被告莆田市国土资源局限期交付土地决定行为，原审法院仅能对该行为的合法性进行全面审查。衡量征收土地程序是否合法的主要审查标准为是否有经过有权部门审批、是否有经过两公告程序，在完成上述程序后被征收人及土地的实际使用人是否履行登记申报，达不成补偿协议的被告可转入强制程序。本案中被告在法定期限内提供了福建省人民政府的征收土地批复和两公告现场照片，证实了征地公告和征地补偿安置方案公告依法在被征收土地所在地张贴的事实。在此后，因原、被告仍未能达成征收补偿协议且原告仍拒绝交地，被告依法委托第三方评估、告知评估结果、保证原告二种安置补偿选择权的基础上作出责令交地行为，并无不当。

2、原告的房屋是否在征地红线图的问题。

原告主张其房屋所在宗地不全在征地红线图内，被告明知原告部分房屋不在征地红线图内却予以征收的行为违法；被告主张其责令交出的是该房屋所在宗地已被征收的土地，并无不当。

原审法院认为，根据被告提供的征地红线图，原告名下编号为XFA-41的房屋在征地红线图范围内，原告名下编号为XFA-49的房屋大部分在征地红线图范围内，有部分确实不在征地红线图范围内，但被告在责令交出土地决定书中是责令原告交出该房屋所在宗地已被征收的土地，因此，并无不当。

3、评估是否合法、客观、合理的问题。

原告主张被告单方委托机构评估不合法，评估方法不正确，评估公司没有入户调查不合法，没有评估宅基地价值；被告主张评估合法有效，客观合理。

原审法院认为，根据《征收土地公告办法》第六条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。故被告在原告未按规定办理补偿登记手续的情况下，根据原告的土地使用权证等材料及实地丈量结果，单方进行调查并委托有资质的机构进行评估并无不当。

4、补偿安置是否到位的问题。

原告主张被告只提供产权调换和货币安置两种安置办法剥夺了原告的宅基地使用权是违法的；被告主张补偿安置已到位。

原审法院认为，征地拆迁中，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，因原告陈**拒绝征迁而不确定选择产权置换或是货币补偿，莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）项目指挥部以其在银行中的存款担保原告的货币补偿金并保证专款专用，被告也预留了具体位置的两套安置房和商场面积给原告，两种补偿方式可供原告选择，因此被告的补偿安置已经到位。

综上，被告莆田市国土资源局作为莆田市土地行政主管部门，根据《土地管理法实施条例》等法律法规的授权，根据经批准的征收土地方案，拟订征地补偿、安置方案，并在报莆田市人民政府批准后，组织实施，其主体适格；被告认定原告房屋所在宗地在征地红线图范围内，并在原告未办理征地补偿安置登记手续的情况下，依职权组织调查，委托有资质的机构进行评估，确认原告的补偿内容，事实清楚；被告在拟定、组织实施方案过程中，根据《土地管理法》第四十六条的规定，履行两公告（征收公告、补偿安置方案公告）、一登记（征地补偿登记），程序合法；在相关部门将征地补偿款以银行专用帐户预留，安置房已确认，原告仍不交出被征收土地的情况下，根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令原告限期交出土地，适用法律正确。原告陈**请求撤销该《责令交出土地决定书》的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈**要求撤销被告莆田市国土资源局于二○一四年九月一日作出的莆国土资决（2014）1019号《责令交出土地决定书》的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

一审宣判后，上诉人陈**不服，提出上诉称，原审法院认定事实不清、证据不足、判决错误，非法剥夺上诉人的宅基地使用权。请求二审法院撤销原判，改判或发回重审。

被上诉人辩称

被上诉人答辩称被上诉人作出的具体行政行为符合法律规定，作出的征地拆迁补偿安置通知书符合法律规定。

各方当事人在原审时提供的证据已随案移送本院，各方当事人发表的质证意见同原审庭审笔录的记载。上诉人在二审开庭审理期间，补充提交证据1、（2015）城民初字第2431号传票复印件一份、莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）项目指挥部提交的证据材料清单复印件一份、莆**龙山庄（象峰、后卓片区改造）项目指挥部发给上诉人的通知书复印件一份，证明对被上诉人在原审提交的证据16的合法性有异议。证据2、（2015）莆行终字第93号行政判决书复印件，证明本案征地目的是为了莆**山庄建设，并非用于国家建设。证据3、（2015）城行收字第12号《收件告知书》、《诉状材料接收清单》复印件一份，证明对被上诉人在原审提交的证据15合法性有异议。经质证，被上诉人对上诉人提供的证据质证意见如下：证据1关联性有异议、证明对象也有异议。证据2真实性、关联性有异议。证据3真实性、证明对象有异议。

本院查明

综合证据内容和各方当事人的质证意见，本院的认证意见如下：本院对上诉人提供的新证据1-3真实性予以确认，但不能证明其所要证明的内容。据此，本院对一审法院查明的本案法律事实予以确认。

根据对当事人争议焦点的归纳，对本案被诉具体行政行为及原审的合法性问题，本院分析认定如下：

1、本案征地是否合法的问题。

上诉人主张被上诉人非法征地，不是为了公共利益的需要，征地批文使用化整为零的办法骗取，征地程序违法，少批多征；被上诉人主张征地合法。

本院认为

本院认为，衡量征收土地程序是否合法的主要审查标准是是否有经过有权部门审批、是否有经过两公告程序，在完成上述程序后被征收人及土地的实际使用人是否履行登记申报，达不成补偿协议的被上诉人可转入强制程序。本案中被上诉人在法定期限内提供了福建省人民政府的征收土地批复和两公告现场照片，证实了征地公告和补偿安置方案公告依法在被征收单位及土地使用者所在地张贴的事实。在此后，因上诉人与被上诉人仍未能达成征收补偿协议且上诉人仍拒绝交地，被上诉人依法委托第三方评估、告知评估结果、保证上诉人二种安置补偿选择权的基础上作出责令交地通知行为，并无不当。

2、补偿标准是否合理，补偿安置是否到位的问题

上诉人主张被上诉人补偿只提供产权调换和货币安置两种安置办法，剥夺了原告的宅基地使用权，补偿标准不合理，补偿安置未到位。被上诉人主张补偿标准合理，补偿安置已到位。

对补偿标准是否合理的问题，本院认为，上诉人关于补偿方式不合法，没有为上诉人提供重新安排宅基地建房的主张，属于补偿安置争议，而本案为交付土地之诉，属于征收土地方案实施范围，根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款的规定，征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施。故上诉人关于补偿标准过低的主张，不属本案审查范畴，上诉人应根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第二款“被征地单位和土地承包经营者对补偿安置方案提出异议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由原批准征用土地的人民政府裁决”和《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，通过其它途径主张权利。

对补偿安置是否到位的问题，上诉人主张补偿安置未到位，货币安置擅自以上诉人名义开户违法。被上诉人主张安置补偿已到位。本院认为，被上诉人的安置补偿款已汇入上诉人帐户，对上诉人安置房的位置、层次、编号、面积亦在补偿安置通知书上予以了明确，故应认定被上诉人的补偿安置已经到位。被上诉人以上诉人名义，在银行设立上诉人帐户的行为，是为了确保补偿款发放到户，以维护被征迁人的合法权益，不应认定违法。

3、评估是否合法、客观、合理的问题

上诉人主张评估机构对房屋评估报告不合理、客观，没有对房屋的土地补偿价值进行评估。被上诉人主张评估合法有效，客观合理。

本院认为，根据《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照第第二款的规定给予补偿”和《物权法》第四十二条第二款“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”征收集体所有的土地，对房屋的补偿属于对征收土地之外的其他合法财产的补偿范围，上诉人主张评估和安置补偿没有包含宅基地补偿价值不能成立。国土资源部《征用土地公告办法》第六条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。故被上诉人在上诉人未按规定办理补偿登记手续的情况下，根据上诉人的土地使用权证等材料及实地丈量结果，单方进行调查并委托有资质的机构进行评估并无不当。

综上，本院认为，被上诉人莆田市国土资源局作为莆田市人民政府的土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的授权，根据经批准的征用土地方案，拟订征地补偿、安置方案，并在报莆田市人民政府批准后，组织实施，其主体适格；被上诉人认定上诉人房屋所在宗地在征地红线图范围内，并在上诉人未办理征地补偿安置登记手续的情况下，依职权组织调查，委托有资质的机构进行评估，确认上诉人的补偿内容，事实清楚；被上诉人在拟定、组织实施方案过程中，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，履行两公告（征收公告、补偿安置方案公告）、一登记（征地补偿登记），程序合法；在补偿款已到位，安置房已确认，上诉人仍不交出被征收土地的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令上诉人限期交出土地，适用法律正确。原判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果正确。上诉人上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十七日