戴**与长沙市人民政府行政批准行为二审行政裁定书

审理经过

上诉人戴**与被上诉人长沙市人民政府行政批准行为一案，长沙**民法院于2014年11月25日作出（2014）长中行征初字第00100号行政裁定。戴**不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

上诉人诉称

上诉人戴**起诉称：2012年3月31日，长沙市开福区人民政府发布了开政征字（2012）8号《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段及S16号地块）房屋征收决定公告》，原告的房屋被纳入征收范围内。原告通过第三人长沙市国土资源局（以下简称市国土局）回复的政府信息公开告知书，知晓被告批准第三人于2010年12月9日作出了长国土资政发（2010）127号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回原告合法拥有的土地使用权。原告认为，被告作出的批准行为不合法，没有尽到合法审查、告知义务，没有通知原土地使用权人，没有对原土地使用权人依法给予补偿，批准行为没有事实和法律依据，程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益，现依法向法院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告长沙市人民政府批准第三人市国土局作出的长国土资政发（2010）127号《关于收回国有土地使用权的决定》的批准行政行为；二、本案诉讼费用由被告承担。

本院认为

长沙**民法院经审查认为：《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，长沙市开福区黄兴北路拓改及两厢棚改项目的建设符合公共利益的需要，市国土局在报请长沙市政府批准后作出的《关于收回国有土地使用权的决定》符合法律规定。市国土局作出了涉案《关于收回国有土地使用权的决定》并在该决定上署名，戴**不服该收回土地使用权决定行为，应以市国土局为被告向人民法院提起诉讼。在庭审过程中，因查明原告所起诉的被告不适格，该院反复对原告进行释明，告知原告应当变更被告，但原告坚持不同意变更。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告戴**的起诉。本案依法不收取案件受理费。

戴**不服上述裁定，向本院提出上诉称：被上诉人在作出收回土地决定前、决定时、决定后均没有告诉行政相对人，送达程序不合法，明显违法，应当确认无效。一审未向上诉人充分释明适格被告，故认定上诉人拒绝变更被告的事实不成立。请求：撤销一审裁定，确认长国土资政发（2010）127号《关于收回国有土地使用权的决定》无效；本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人长沙市人民政府答辩称：本案所诉的收回决定上署名的机关为市国土局，答辩人只是批准机关。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，上诉人应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。在一审告知上诉人应当变更被告的情况下，上诉人拒绝变更，依法应当驳回起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人市国土局未提供书面答辩意见。

当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。

本院审理查明：戴**在起诉状中以长沙市人民政府为被告，要求“撤销被告长沙市人民政府批准第三人市国土局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》的批准行政行为”。庭审过程中，一审认为戴**错列本案被告，应当变更。戴**表示，谁当被告不重要，重要的是收回土地决定这张纸。关于被告的问题，由法院认定，其予以认可”。

本院认为：本案中，戴**诉请的是“撤销被告长沙市人民政府批准第三人市国土局作出的《关于收回国有土地使用权的决定》批准行政行为”。《关于收回国有土地使用权的决定》经过了长沙市人民政府审批，但在该决定上署名的机关为市国土局，此种情形，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关（即市国土局）为被告。戴**以长沙市人民政府为被告起诉其批准行为，难以达到其希望的“撤销该决定”的诉讼目的。为减少诉累，人民法院应当行使释明权，将上述规定及可能的法律后果告知戴**，建议戴**变更本案被告。但是，如果戴**坚持不变更或未明确表示变更，则法院应继续审理戴**所提起的长沙市人民政府批准行为之诉并依法裁判。本案中，一审法院在戴**未明确表示变更本案被告的情况下，不继续审理戴**所提起的长沙市人民政府批准行为之诉并依法裁判，却直接认定“原告所起诉的被告不适格应当变更”，并以“原告不同意变更”为由，援引《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条的规定驳回戴**的起诉，认知错误，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销长沙**民法院于2014年11月25日作出（2014）长中行征初字第00100号行政裁定；

二、发回长沙**民法院重审。

裁判日期

二〇一五年三月九日