雷州市人民政府与蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**行政补偿纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人雷州市人民政府与被上诉人蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**行政补偿纠纷一案，不服雷州市人民法院（2014）湛雷法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**四座房屋相毗邻，坐落于雷州市雷城水店市标地段207国道西边。其四至为东距公路15米，南5米路（即雷城道班出入路）。西至雷城道班围墙共0.4米，北至蔡光全宅共滴水1米。2000年3月，207国道扩建，被告雷州市人民政府征用了原告的部分土地，拆除了全部房屋。

1993年3月20日，被告雷州市人民政府给原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**分别颁发了海府国用总字第006006号《国有土地使用证》登记面积85平方米、第006005号《国有土地使用证》登记面积111平方米、第006004号《国有土地使用证》登记面积111平方米，第006003号《国有土地使用证》登记面积111平方米，共登记土地面积418平方米。

1994年11月25日，被告雷州市人民政府雷**（1994）39号《关于成立国道207线雷州路段一级公路改造工程指挥部的通知》，决定成立国道207线雷州路段一级公路改造工程指挥部及其组成人员。1995年7月18日，雷州市207线一级公路改造工程指挥部《通知》，要求在市公路局小会议室召开有关单位人员会议，研究解决有关拆迁安置等问题。

2000年，雷州市规划局（甲方）与原告蔡**（乙方）签订了《拆除房屋协议书》，双方同意按照国家有关规定，将207国道经市区道路路段两旁占道的房屋有偿拆除，达成协议：1、拆除面积111.06平方米，其中临街面积16.7米，深6.65米。具体拆除面积附属物详见《雷州市房地产估价所报告书》；2、雷州市人民政府按照国家规定，同意将拆除面积内的合法的地面附属物交房地产估价部门进行评估折价后给予乙方补偿，补偿项目及金额详见《报告书》。属拆除部分宅基地的使用面积，由国土部门进行评估折价后给予乙方补偿或另行安排宅基地使用。同等条件，优先安排两面临街宅地；3、拆除乙方地面附属物后15天内付清地面附属物补偿款。拆后乙方余下的宅基地，建筑红线按道路R400批建，并免除报建各项费用，包括今后加层建筑。2000年3月20日，原告蔡**在农村信用社领取了拆迁赔偿款39960元。

2000年5月8日。雷州市规划局给原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**颁发了（2000）353号《建设用地规划许可证》，用地面积128.05平方米；2002年5月31日，雷州市规划局给原告蔡**等5人颁发了（2002）146号《建设工程规划许可证（副本）》，用地面积为121.08平方米。以上两证均认定雷城道班出入路为6.8米宽。原告蔡**等5人以雷州市规划局加宽雷城道班出入路面而减少其用地面积为由多次提出异议，要求雷州市规划局重新发证，但该局不予采纳。于2003年3月31日，原告向本院提起行政诉讼。本院于2003年6月2日作出（2003）雷法行初字第010号《行政裁定书》，认定（2001）雷法行初字第816号民事判决书均认定雷城道班出入路为5米宽，雷州市规划局辩称雷城道班出入路为6.8米宽，缺乏事实和法律依据，其所颁发的（2000）353号《建设用地规划许可证》和（2002）146号《建设用地规划许可证（副本）》均认定雷城道班出入路为6.8米宽，属事实不清，证据不足。判决：1、撤销雷州市国土资源局分别给原告蔡**等5人颁发的（2000）353号《建设用地规划许可证》和（2002）146号《建设用地规划许可证（副本）》；2、限雷州市规划国土资源局三十日内给原告蔡**等5人重新颁发《规划许可证》。

2000年5月10日，雷州市土地估价所作出《土地估价报告》，估价对象其中宗地号土地证编号分别为：006006、006005、006004、006003，土地面积390.6平方米，土地等级二类一级，核定地价700元平方米；估价结果中地价1060元平方米，总地价308036元；估价报告结果情况说明：（1）本报告有效期半年；（2）本报告仅适用市政府作为拆迁房屋的土地赔偿价格参考依据。

2000年8月，原告蔡**在其使用土地上挖基础、砌围墙时，雷州市公路局以雷城道班出入路为8米宽，而不是5米宽为由要求原告蔡**立即停工。为此原告蔡**以雷州市公路局侵权为由提起诉讼，经本院于2001年8月8日作出的（2001）雷法民初字第816民事判决书，认定雷城道班出入路为5米宽，并判决雷州市公路局立即停止侵权。湛江**州分局（原为雷州市公路局）不服该判决，以原审判决认定事实错误和实体判决不当为主要理由，向本院申请再审，本院对该案进行了复查，于2002年8月13日作出（2002）雷法审监民申字第03号《驳回申请再审通知书》，认定原审判决在认定事实和适用法律方面是正确的，湛江**州分局申请再审的理由不能成立，不符合再审条件，依法予以驳回，原审判决应予维持。

上诉人诉称

原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**不服被告雷州市人民政府和雷州市规划国土资源局国家赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告补偿土地赔偿费87万元及其他损失，共计补偿99.4万元。本院于2003年5月27日作出（2003）雷法行初字第11号《行政裁定书》，认定原告的诉讼请求事项不属于行政审判受理范围，裁定驳回原告五人的起诉。原告不服该裁定，向湛江**民法院上诉。湛江**民法院于2004年4月5日作出（2004）湛中法行初字第17号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。

2003年9月12日，雷州市规划国土资源局重新给原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**颁发（2003）458号《建设用地规划许可证》，准许原告用地面积为119平方米。据此原告四户以雷州市规划国土资源局未按其持有使用证四至界定的及原告所持的本院判决认定雷城道班出入路口为5米宽，且多次规划面积减少为由提出了异议，要求雷州市规划国土资源局重新办证，而该局以原告四户持有四本国有土地使用证，其四至界定了北至蔡光全宅1米，西至道班围墙0.4米，四本国有土地证的西边全长为10.5米为定点，且用科学仪器丈量重新作出了（2003）458号《建设用地规划许可证》，不采纳原告的要求，导致原告于2004年3月17日向本院提起诉讼，本院于2004年6月11日作出（2004）雷法行初字第3号《行政判决书》，认定雷州市规划国土资源局根据原告所持有的四本国有土地使用权证西边总长度10.5米，北至蔡光全宅1米滴水巷的事实而规划给原告四户的建设用地，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。判决维持颁发的（2003）458号《建设用地规划许可证》。原告不服该判决，向湛江**民法院上诉，湛江**民法院于2004年10月18日作出（2004）湛中行终字第72号《行政裁定书》，认为雷州市规划国土资源局作出（2003）458号《建设用地规划许可证》是不可诉的行为。裁定：1、撤销雷州市人民法院（2004）雷法行初字第3号行政判决；2、驳回上诉人蔡**等五人的起诉。

原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**因1995年207国道雷州市区路段征地拆迁补偿问题。自从2003年以后，原告曾向媒体湛江日报炒作，并向雷**委市政府及其职能部门、湛江市规划国土资源局、湛江**理局、湛**委市政府、湛**人大常委、广东省委省政府、广东**委会、国**访局、中华**建设部上访，经有关部门给原告蔡**、蔡*予以信访回复，但对被征地拆迁补偿问题都未得到解决处理。

2011年12月1日，原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**向被告雷州市人民政府提交了《关于要求雷州市政府依法行政的申请》，请求雷州市人民政府依法行政，返还原告房地产及赔偿所造成的损失。2012年4月16日，雷州市住房和城乡规划建设局、雷州**派员与原告蔡**召开了调解质证会议，2013年8月16日，雷州市住房和城乡规划局向被告雷州市人民政府作出雷**（2013）124号《关于蔡**等人征地拆迁补偿有关问题的报告》，2014年3月20日，被告雷州市人民政府作出雷府（2014）11号《关于蔡**等人征地拆迁补偿问题的处理决定》，认为市政府常务会议决定对申请人被拆除和征用土地实行货币补偿308036元，鉴于该案历时太久，申请人经济耗费相对较大，以18年为期限（1995年至2013年共计18年），按照中**银行公布的一年定期存款平均利率计付给申请人的损失；对原告违章建筑简易棚补偿、停产停业补偿、临时补助费、搬家运费和临时生活补贴费共21600元；涉及拆迁征用后剩余地块建设用地规划面积，现重新核定119平方米。申请人可依法申领《建设用地规划许可证》，准予申请人在余地上建房居住，并可依法免除相关费用。至于现余地申请人搬迁后重新建房时留下的有关桩柱，由申请人自行清除。决定：1、自本处理决定生效之日起30日内，支付申请人征用地补偿款308036元及利息（利息以308036元为基数，从2000年3月1日起至2014年3月1日止共计14年整为付息期限，按照中**银行公布的一年定期存款平均利率计付）；2、自本处理决定生效之日起30日内，给予申请人违章建筑简易棚补偿款8000元，停产停业补偿款8000元，临时补助款2400元，搬家运费一次性补助1200元，共计19600元。并于2014年3月24日向原告送达了雷府（2014）11号《处理决定》。原告蔡**等五人不服该《处理决定》，遂提起行政诉讼。

本院认为

原审法院认为：本案争议焦点为被诉征地拆迁补偿决定的认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法的问题。

被告雷州市人民政府作出的雷府（2014）11号《处理决定》认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。首先，对原告土地权属面积的认定。本案征地拆迁补偿涉及原告名下为四本《国有土地使用证》的土地使用者、土地面积等均不相同，共记载使用权面积418平方米，该证至今仍生效，并且经本院作出已生效的（2001）雷法民初字第816号《民事判决书》予以确认。而被告作出雷府（2014）11号《处理决定》认定原告四本《国有土地使用证》登记面积为416平方米，显属认定事实不清，证据不足。其次，对原告蔡**与雷州市规划局签订的《拆除房屋协议书》遗漏了被拆迁人（原告）主体。本案的《拆除房屋协议书》是涉及原告四户人房屋拆除，所签订的《拆除房屋协议书》仅是雷州市规划局（甲方）与蔡**（乙方）个人的意思表示，原告蔡*、蔡*、李**、蔡**没有在该《拆除房屋协议书》上签名和盖指模，况且，原告与被告未能向本院提供原告蔡*、蔡*、李**、蔡**有关该《拆除房屋协议书》授权委托书的证据。

被告作出的雷府（2014）11号《处理决定》程序是否合法的问题。根据**务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定被征收房屋价值有异议的可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产评估专家委员会申请鉴定。根据住房和城乡建设规划部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六、第十七条、第二十条和第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估结果有异议的，自收到评估报告10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从本案现有的证据来看，原告与被告均未能向本院提供涉案房屋评估报告的证据，而是被告雷州市人民政府在雷州市土地估价所对原告五人被拆迁范围内土地作出的土地估价报告后，未将该报告内容及时送达原告蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**并公告，致使原告对房屋、土地评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序。

综上，被告雷州市人民政府作出的雷府（2014）11号《处理决定》认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：一、撤销被告雷州市人民政府于2014年3月20日作出的雷府（2014）11号《关于蔡**等人征地拆迁补偿问题的处理决定》。二、责令被告雷州市人民政府在本案判决生效后60日内重新作出具体行政行为。

上诉人雷州市人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为“2000年3月20日，原告蔡**在农村信用社领取了拆迁赔偿款39960元”与事实不符。二、原审法院认为上诉人作出的雷府（2014）11号文的《处理决定》“首先，对原告土地权属面积的认定……原告四本《国有土地使用证》登记面积为416平方米，显属认定事实不清，证据不足。”是不正确的。三、原审法院认定“其次，对原告蔡**与雷州市规划局签订的《拆除房屋协议书》遗漏了被拆迁人主体。本案的《拆除房屋协议书》是涉及原告四户人房屋拆除，所签订的《拆除房屋协议书》仅是雷州市规划局与蔡**个人的意思表示，原告蔡*、蔡*、李**、蔡**没有在该《拆除房屋协议书》上签名和盖指模，况且，原告与被告未能向本院提供原告蔡*、蔡*、李**、蔡**有关该《拆除房屋协议书》授权委托书的证据。”与事实不符。四、原审法院认定上诉人作出的雷府（2014）11号《处理决定》程序违法，此为适用法律错误。

综上，上诉人作出雷府（2014）11号文的《处理决定》具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，应依法维持。

蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**答辩称：一、被上诉人在2000年3月20日到农村信用社领取的39960元，系上诉人强迫被上诉人搬迁时支付的搬迁费和临时安居费用，不是房屋补偿费。二、被上诉人持有的四本《国有土地使用证》实地：东至公路15米，东边宽20米，北至蔡光全房屋共滴水1米，北边宽30米，西边至道班墙0.4米，西边宽12.3米，南至到雷城道班房屋出入路5米，南边宽30米。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“实地面积与标准面积不一致的，按照实地四至界线计算土地面积，确定土地所有权或使用权。”被上诉人5户人四本土地证的确权面积应为484.5平方米。故上诉人认定被上诉人的四本土地证的面积为416平方米是以权代法。三、被上诉人蔡*、蔡*、李**、蔡**等四人从来没有在《拆除房屋协议书》上签名和盖手指模，更没有委托蔡**授权代理。四、上诉人不顾事实和违反法规作出所谓《土地估价报告书》根本没有送达给被上诉人，也没有被上诉人的签收和签名，上诉人随意把被上诉人的房屋分开只作部分估价无形灭失了被上诉人的全部房屋，侵害了被上诉人的合法权益，导致被上诉人5户现无栖身之所。雷州市人民政府于2014年3月20日作出（2014）11号《处理决定》系根据2000年5月10日作出所谓的《土地估价报告书》，且适用已经于1991年1月18日**务院颂废止的《城市房屋拆迁管理条例》。显然是上诉人适用法律法规错误。上诉人适用2011年1月19日公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》不当。因为本案直至今日尚未开展房屋征收补偿活动工作，不属于施行前已取得房屋拆迁许可项目；涉案房屋从1995年7月间雷州207国道扩建被强行拆迁至今尚未赔款，该条例对本案的重用，不属继续沿用的有关规定的范围，也显然是适用法律法规错误。

综上，上诉人作出的（2014）11号《处理决定》的具体行政行为违法，应依法予以撤销；原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应依法维护。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院予以确认。

本院认为：本案为行政补偿纠纷。本案争议的主要焦点为上诉人作出本案被诉的具体行政行为是否合法。

关于上诉人作出雷府（2014）11号《处理决定》程序是否合法的问题。根据**务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋的价值由房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定被征收房屋价值有异议的可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产评估专家委员会申请鉴定。根据住房和城乡建设规划部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第十六、第十七条、第二十条和第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人对评估结果有异议的，自收到评估报告10日内，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。从本案现有的证据来看，上诉人与被上诉人均未能向法院提供涉案房屋评估报告的证据，而雷州市人民政府在雷州市土地估价所对被上诉人五人被拆迁范围内土地作出的土地估价报告后，并未将该报告内容及时送达被上诉人蔡**、蔡*、蔡*、李**、蔡**并公告，致使被上诉人对房屋、土地评估价格申请复核评估和申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利丧失，属于违反法定程序。

综上，上诉人雷州市人民政府作出雷府（2014）11号《处理决定》程序违法，应予撤销。因此，上诉人雷州市人民政府的上诉人理由不成立，不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费，由上诉人雷州市人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月四日