王**与蓬莱市公安局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人王**因治安行政处罚一案，不服山东省蓬莱市人民法院（2014）蓬行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王**，被上诉人委托代理人沈**、李**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明：原告王**等12人因对土地征用补偿等事项有异议，于2014年4月9日共同到北京**周边非正常上访区域上访，被北京市公安机关的工作人员发现后予以训诫并带离场，后被蓬莱市信访局工作人员送回蓬莱。被告蓬莱市公安局发现原告到北京非正常上访后，依法予以受案，传唤、调查取证并对原告王**进行了询问，向其告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据及所享有的陈述和申辩权。被告认定“2014年4月9日7时左右，原告与孙**、孙**等11人在北京**周边非正常上访区域上访，扰乱该地区单位秩序。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项、第二十三条第二款之规定，作出蓬公（潮水）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留十五日的处罚。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条“**务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由**务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，被告是负责本行政区域内治安管理工作的行政机关，对违反治安管理的行为人具有作出行政处罚的法定职权。被告作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。

本案中被告提交的证据能够证明被告对原告作出行政处罚时，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、八十二条、八十三条、九十四条、九十六条、九十七条等规定，履行了受案、传唤、调查询问、告知、作出处罚决定、送达、通知家属等相应的行政程序。被告所作行政处罚，程序合法。

根据《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……。”原告王**采取走访形式提出信访事项，应该到有关机关设立或者指定的接待部门、场所提出。中南海是国家机关的办公场所而非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。2014年4月9日原告王**等12人共同到北京**周边非正常上访区域上访，被北京市公安机关工作人员发现后带离现场，被告据此认定原告扰乱单位秩序并无不当，但被告在蓬公（潮水）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定书中查明的事实是：“2014年4月9日7时左右，你与孙**、孙**等十一人在北京**周边……”与被告提交的证据及查明事实的同去上访的人数不符，被告的处罚决定书事实认定有瑕疵。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失；……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”原告王**等到北京市中南海周边非正常上访，扰乱了该地区单位秩序，属情节较重的行为，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定对其进行处罚，适用法律正确。

综上，原告请求撤销被告作出的蓬公（潮水）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定书的请求，一审法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告要求撤销被告所作的蓬公（潮水）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人不服原审法院判决，上诉称：由于蓬莱市人民政府不履行政府职责，拒不按信访条例规定解决上诉人的问题，逼迫上诉人进行上访。上诉人正常进京维权，被上诉人违反职责，明知对上诉人没有管辖权和拘留权，违法对上诉人限制人身自由。上诉人有北京市西城区公安局（2014）第2321号-回“登记回执”和西*2014第2377号不存“政府信息不存在告知书”为证。一审法院判决错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定。

被上诉人辩称

被上诉人答辩称：我们认为此案事实清楚，适用法律正确，量罚适当，原审判决正确。上诉人有事项需要上访，应该到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人等人事先预谋，于2014年4月9日7时左右，到北京市中南海周边上访，扰乱了该地区单位秩序，被北京警方发现后带离并予以训诫。上诉人扰乱单位秩序的事实是成立的，对其处罚是正确的。请求二审法院驳回上诉人上诉。

本院查明

各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决确认的案件事实。

本院认为

本院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失；……”第二款规定“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”本案中，被诉的行政处罚决定书中，在认定事实部分仅表述了上诉人等在北京市中南海周边非正常上访，扰乱该地区单位秩序，并未认定上诉人如何实施扰乱单位秩序的行为及情节，亦未认定上诉人聚众实施上述行为的情节，且未提供足够证据证实上述情节或上述情节属于较重情形。故被上诉人对上诉人作出的被诉处罚决定，属认定事实不清、证据不足，依法不予支持。

综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销山东省蓬莱市人民法院（2014）蓬行初字第14号行政判决。

二、撤销蓬莱市公安局蓬*（潮水）行罚决字（2014）第00012号行政处罚决定。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人蓬莱市公安局承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十五日