徐**与宁波市鄞州区人民政府二审行政裁定书

审理经过

徐**诉宁波市鄞州区拆迁其他行政行为一案，宁波**民法院于2015年6月12日作出（2015）浙甬行初字第106号行政裁定。徐**不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月27日立案受理后依法组成合议庭，并于同年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人徐**，被上诉人宁波市鄞州区人民政府的委托代理人郑**、周*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审裁定载明：原告徐**不服被告宁波市鄞州区人民政府于2001年9月6日作出的《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》行政行为，于2015年5月22日提起行政诉讼，宁波**民法院于同日受理后依法组成合议庭，经阅卷，询问当事人对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院认为

原审法院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日最长不得超过2年。原告徐**不服宁波**源局于2007年2月28日作出的甬鄞土裁（2007）6号房屋拆迁争议裁决行政行为，曾于2007年6月7日向宁波**民法院提起行政诉讼。在该案2007年6月28日的庭审过程中，宁波**源局向原告出示过上述房屋拆迁争议裁决行为依据的《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》，且原告亦发表了相应的意见。同时，就上述案件分别于2007年8月、11月作出的（2007）甬鄞行初字第56号《行政判决书》、（2007）甬行终字第155号《行政判决书》也载有《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》的内容。据此，可以认定原告在2007年就知道了被诉行政行为的内容。原告于2015年5月22日才提起行政诉讼，其起诉显然已经超过了2年的法定起诉期限，且原告提供的证据也不能证明其存在正当理由。对原告的起诉，依法应当不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回原告徐**的起诉。

上诉人诉称

徐**上诉称：一、新修改的行政诉讼法5月1日施行，该法规定不动产起诉期限20年。二、上诉人未能及时判断鄞政发（2001）103号鄞县周**水库征地拆迁和移民安置实施办法是否合理合法。2015年2月5日宁波市鄞州区人民政府的信息公开和2015年3月25日国家发展和改革委员会的信息公开，才知情有**务院批准的移民安置规划报告和国土部批准移民安置建房用地的合法正当权益被剥夺。同时证实该鄞政发（2001）103号鄞县周**水库征地拆迁和移民安置实施办法是程序违法未经批准，所以于2015年5月22日提起行政诉讼，符合法定起诉期限。三、中华人民共和国国土资源部国土资函（2003）387号关于宁波周**水库工程建设用地批复第三条规定，当地人民政府要严格依法履行征地，批准后实施程序，按照征用土地方案及时兑现补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地单位群众的生产和生活，保证原生活水平不降低，维护社会稳定。事实是被上诉人侵占了移民户4.8万亩全部土地，征地拆迁人每人13212元倒赔给上诉人鄞州区人民政府。**务院批准的移民安置规划报告和国土部批准的移民安置建房用地，是征地拆迁和移民安置的当事人根本利益所在。上诉人为了维护征地拆迁和移民安置人的正当合法权益不受侵犯提起上诉。请求撤销被上诉人作出的鄞政发（2001）103号鄞县周**水库征地拆迁和移民安置实施办法。

宁波市鄞州区人民政府答辩称：一、原告起诉已经超过法定期限。如宁波**民法院（2015）浙甬行初字第106号行政裁定书所述，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，原告起诉显然超过了法定期限。二、原告的诉讼请求不符合《行政诉讼法》规定的条件。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）第三条规定，除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件，属于行政规范性文件。涉案的鄞政发（2001）103号《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》具备行政性、外部性、一定时期内反复适用性、涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利义务等特点，显然是抽象行政行为，系行政规范性文件。《行政诉讼法》修改后，虽然对规章以外的规范性文件也列入行政诉讼的受理范围。但是，原告现单就行政规范性文件提起的诉讼不符合行政诉讼法规定的条件。根据《行政诉讼法》第五十三条规定，请求对规范性文件进行诉讼审查的条件，首先该规范性文件必须与影响相对人权利义务的具体行政行为相联系，是作为具体行政行为依据的规范性文件；并在对具体行政行为不服时“一并”提出，而不是单独提出。显然，原告不符合该条件。综上所述，原审裁定认定事实清楚，理由充分，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

庭审中，双方当事人围绕被上诉人宁波市鄞州区人民政府所作《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》是否属于行政诉讼受案范围、上诉人提起诉讼是否超过起诉期限的审理重点进行了质证、辩论。

本院认为

本院认为，本案系上诉人徐**针对被上诉人原鄞县人民政府鄞政发（2001）103号《鄞县周*宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》提起的诉讼，上诉人认为被诉实施办法属于未经**务院批准的不合法文件，剥夺了征地拆迁人的正当合法权益，故请求依法予以撤销。因此，被诉实施办法是否属于行政诉讼受案范围，是否可以对其直接提起诉讼，是本案首先需要审查的事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的**务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，对规范性文件合法性的审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时附带提出，而不能直接规范性文件提起诉讼。本案中，上诉人诉请撤销的实施办法系被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律法规，针对周*宅水库征地拆迁和移民安置工作的需要而制定，属于行政规范性文件，对其不能直接行政诉讼。故上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，依法不应受理，即使受理后亦应裁定驳回起诉。据此，原审裁定未先予查明本案所诉事项是否属于行政诉讼受案范围不当，本院予以指正。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法不予采信。被上诉人宁波市鄞州区人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十月九日