宁波**修造厂与宁波市人民政府二审行政判决书

审理经过

宁波**修造厂（以下简称船舶修造厂）诉宁波市人民政府安全生产监督行政批复一案，宁波**民法院于2015年6月11日作出（2015）浙甬行初字第8号行政判决。船舶修造厂不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月8日公开开庭审理了本案。上诉人船舶修造厂的负责人许**及其委托代理人孙**、赵**，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人许**、谢**，原审第三人宁波**限公司（以下简称绪扬公司）的委托代理人许**，原审第三人许**、傅**、胡**、原审第三人许**的委托代理人许**到庭参加诉讼。原审第三人张**经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。被上诉人宁波市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理认定：2013年10月11日上午8时左右，涉案“绪扬11号”油船为“兴龙舟918”轮提供油料后返航停靠在原告船舶修造厂码头“绪扬7号”轮外挡，当日下午3时30分左右，“绪扬7号”轮离港，涉案“绪扬11号”油船重新停靠至“恒顺达78号”轮外挡。同月12日3时左右，“绪扬11号”油船的船员钟**等人将“北拖1号”轮开到原告码头，停靠在涉案“绪扬11号”油船外挡。7时左右，钟**临时告知张*等人安排“绪扬11号”油船至嘉兴为“绪扬17号”轮送配件及供油。因涉案“绪扬11号”油船右舷第4货油舱输油管阀门上有渗油孔（平时用铁水泥封堵），钟**违反第三人绪扬公司船舶修理规定，未与原告联系而直接联系原告职工傅**，要求在停泊间隙帮助修复。2013年10月11日上午10时左右，傅**安排电焊工张**将电焊机、乙炔、氧气气瓶放置到“恒顺达78号”轮。同月12日早上7时30分左右，傅**带领王**、梁**、杨*、王**、赵**等5名电焊工到涉案“绪扬11号”油船进行修理作业。陈**在船艏进行油漆维护，王**、赵**在船艏焊补导索缆孔，傅**、王**、梁**、杨*等4人在第4货油舱右舷拆卸阀门。8时左右，因在仓库未领到配件，船员钟**等人回到涉案“绪扬11号”油船上。钟**、孙**、王*及俞**等4人在修理现场，张*去“恒顺达78号”轮借增压机透平油。俞**在原告统计董**共同的办公室告知董**要出去供油，并接上手机电源进行充电后登上涉案“绪扬11号”油船。8时15分左右，涉案“绪扬11号”油船发生爆炸并燃烧。事故发生时，在船艏作业陈**、王**和赵**落入海中被救起。接到报警后，宁波**防大队、宁波港公安局消防大队立即赶赴事故现场开展救援，共搜救出8人，其中钟**、孙**、俞**、傅**、王**、梁**、杨*等7人现场确认死亡，王*送医院抢救无效于2013年10月27日死亡。2013年10月12日，被告授权宁**监局牵头成立由宁波市公安局、宁**察局、宁**工会、宁**通委、宁**信委、宁**事局、宁波港公安局组成的事故调查组，并邀请宁波市检察院派员参加。同年10月14日，浙**委办对该起事故查处实行挂牌督办。2013年11月11日，宁波港公安局消防支队作出甬港公消认字（2013）第06号火灾事故认定，宁波港公安局消防支队根据火灾痕迹物证、技术鉴定报告、火灾现场勘验笔录、现场照片、录像、现场图、证人证言等证据认定该起事故的爆炸起火原因为原告职工傅**、梁**、杨*、王**和涉案“绪扬11号”油船船员钟**、孙**等对涉案“绪扬11号”油船阀门漏油处进行维修，在使用钢锯、气割等方式拆卸过程中，产生火花引爆货油舱内爆炸混合性气体，导致右舷第4、第2货油舱相继爆炸起火。原告与第三人绪扬公司不服该火灾认定书，向交通运输部公安局消防处提出复核。2013年12月20日，交通运输部公安局消防处作出交公消火复字（2013）第0001号火灾事故认定复核决定，维持了宁波港公安局消防支队作出的涉案火灾事故认定。2013年12月11日，宁**监局向被告申请延长事故调查时间60天。2014年6月10日，事故调查组根据调查作出《调查报告》，该报告上事故调查组副组长宁**事局的李**及宁波市检察院派员参加人员马**未签字，该报告附件2《宁波市镇海区“绪扬11号”油船“10·12”较大爆燃事故调查组人员名单》中除李**签字栏中载明“戴东起（代）”外，其他人员均已签名。2014年6月20日，宁波**委员会向浙**委办报请审核《调查报告》，同年6月26日，浙**委办作出复函，原则同意该起事故和责任的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及提出的事故防范和整改措施。2014年7月4日，宁**监局向被告提交了《调查报告》，要求予以审批。被告于2014年7月18日对提交审批的《调查报告》作出了同意的批复，2014年7月28日，宁**监局将涉案甬政发（2014）67号《宁波市人民政府关于镇海区“绪扬11号”油船“10·12”爆燃较大事故调查报告的批复》及《调查报告》向原告、第三人绪扬公司、许**、许**、张**、傅**、胡**进行了送达。原告不服，向浙江省人民政府申请行政复议。2014年12月3日，浙江省人民政府作出浙政复（2014）290号行政复议决定，维持了甬政发（2014）67号《宁波市人民政府关于镇海区“绪扬11号”油船“10·12”爆燃较大事故调查报告的批复》。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2010年年初，第三人绪扬公司与广**司签订协议，同意将涉案“绪扬11号”油船租给广**司用于供油，租期为5年，从2010年1月1日至2014年12月31日。对涉案“绪扬11号”油船，广**司仅有调度权，航行安全、技术操作及船舶供油作业期外的安全和防污染责任均由第三人绪扬公司负责。供油业务由广**司职工俞**负责。2011年1月1日，原告与广**司签订协议，将原告码头租给广**司用于涉案“绪扬11号”油船靠泊，期限自2011年1月1日至2016年12月31日。原告的港口经营许可证已经到期且已被宁**航局收回。第三人绪扬公司的法定代表人许**系原告负责人许**女儿，第三人绪扬公司由许**实际控制。第三人绪扬公司未按规定配备2名海务专职管理人员和2名机务专职管理人员。涉案“绪扬11号”油船登记的船长为郑**，但实际管理、驾驶船舶的为持有Ⅱ／Ⅰ，V／Ⅰ证书的二副钟**，郑**并未驾驶和管理涉案的“绪扬11号”油船。涉案“绪扬11号”油船实际配员为二副钟**、轮机长孙**、二管轮张*、水手陈**和大厨王*等5人。2013年9月，由原告支付工资的职工共有58人，安全生产管理人员为厂长胡**和安全管理员郭**。郭**因对原告2012年的一起安全生产事故负有责任，于2013年9月13日被宁波**民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并由其户籍所在地山东省沂南县大庄镇左泉村基层组织执行。

一审法院认为

原审法院认为：根据各方当事人提供的证据以及在审理中的质辩意见，对本案争议焦点审查确认如下：一、涉案事故属于海上交通事故还是属于安全生产责任事故。原告及全体第三人认为，涉案的“绪扬11号”油船临时停靠在水上航道，处于航运状态。根据《中华人民共和国海上交通安全法》第三条、第四十三条、《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条及《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，涉案事故应由海事主管部门负责调查处理。被告认为，海上交通事故需以构成公共交通安全为要件，涉案事故是由违规修理导致的事故，且作为事故调查组成员的宁波海事局也认为涉案事故不属于海上交通事故，故涉案事故属于生产安全事故的定性正确。本院认为，《中华人民共和国海上交通安全法》第一条规定，该法的立法宗旨为加强海上交通管理，结合《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第三条和第四条的规定，可以认定除渔船及军舰之间事故外，其他船舶在航行过程中发生的碰撞、触碰或浪损，触礁或搁浅，火灾或爆炸，沉没，在航行中发生影响适航性能的机件或重要属具的损坏或灭失以及其他引起财产损失和人身伤亡的海上交通事故，才属于海上交通事故。涉案“绪扬11号”油船已经停泊在原告码头，因船上设施需要维修，原告单位的电焊工上船实施维修工作。事故发生当时陈**正在涉案的“绪扬11号”油船船艏进行油漆维护，张*去“恒顺达78号”轮上借增压机透平油，原告的电焊工王**、赵**正在涉案的“绪扬11号”油船船艏焊补导缆孔，由此可以确认，事故发生当时涉案“绪扬11号”油船的维修工作尚未完成。故涉案事故属于维修活动中发生的造成人身伤亡和直接经济损失的安全事故，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条关于生产安全责任事故的规定，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项的规定，涉案《调查报告》认定涉案事故属于较大生产安全责任事故，并无不当。原告认为涉案事故属于海上交通事故的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二、涉案《调查报告》对事故直接原因的认定结论是否准确。原告及全体第三人认为，宁波港公安局消防支队出具的涉案《火灾事故认定书》是事故调查组认定事故直接原因的主要依据，其对爆炸起火原因表述为“使用钢锯、气割等方式拆卸阀门过程中，产生的火花引爆货油舱内爆炸性混合气体”。该《火灾事故认定书》对爆炸起火原因并没有调查清楚，所得结论缺乏说服力。首先，关于爆炸起火原因的分析不明。爆炸起火原因的查明直接关系到相关主体的责任认定和处罚，应当具体、明确。拆卸阀门过程中钢锯和气割两种方式不可能同时操作，宁波港公安局消防支队对于使用何种方式拆卸阀门并没有调查清楚，其关于起火原因的分析及结论可信度不高。其次，现有证据能证明涉案的“绪扬11号”油船拆卸阀门过程中没有使用气割方式。除死亡人员外，在爆炸现场或附近的人员以及涉案“绪扬11号”油船的船员张*、陈**、原告职工赵**、王**、高**等5人均不同程度目睹了爆炸起火前拆卸阀门的操作过程，其反映的情况具有较高可信性。该5人均未看到使用气割方式拆卸阀门，张*、陈**、赵**、高**等4人看到的是使用钢锯拆卸阀门。再次，钢锯作业并不是非常规作业方式，且不会产生明火。宁波港公安局消防支队认为“在使用钢锯进行切割时会产生火花，形成带有炽热高温表面的铁屑”，故认定使用钢锯可能是爆炸起火原因，其依据的是《化学品生产单位动火作业安全规范（AQ3022-2008）》第3.1条款的规定，“能直接或间接产生明火的工艺设置以外的非常规作业，如使用电焊、气焊（割）、喷灯、电钻、砂轮等进行可能产生火焰、火花和炽热表面的非常规作业”。该条规定没有将钢锯作业列为产生明火的非常规作业之一。原告进行大量实验及向专业机构咨询，并未发现钢锯作业产生明火的情况。另外事发当日是大雾天气，湿度较高，使用钢锯产生明火的可能性几乎不存在。最后，爆炸起火点的认定存在疑点。宁波港公安局消防支队认为爆炸起火点在右舷第4货油舱阀门。如果起火点在该位置，则具体操作人员傅**、梁**、杨*、王**等人的烧伤程度应比其他非直接操作人员严重。但事实恰恰相反，尤其是俞**、孙**2人面部和臂部有严重烧伤，鉴于该2人都存在抽烟习惯，结合2人烧伤的部位来看，涉案爆炸事故极有可能是2人抽烟所致。被告认为，事故调查组对事故发生的直接原因，有宁波港公安局消防支队的专业认定意见作为证据，且经过交通运输部公安局消防处复核支持，事故发生的过程及原因认定非常充分，现场使用钢锯或气割的事实亦有多位证人证言和相关物证证明。本院认为，《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。涉案的甬港公消认字（2013）第06号火灾事故认定，系具有涉案事故火灾起因认定职能的宁波港公安局消防支队作出，并经交通运输部公安局消防处复核维持。结合事故调查组对张*、陈**、王**、赵**等人所作的《询问笔录》、2013年10月13日的《证明》、2013年10月17日事故调查组对王*的询问录像，以及宁波港公安局消防支队对张*、陈**、王**、赵**等人的《询问笔录》，可以确认事故发生当时拆卸阀门过程中使用了气割工具及钢锯的事实。根据证据结合合理推断所作出的涉案火灾事故认定结论，并无不妥。涉案《调查报告》以涉案甬港公消认字（2013）第06号火灾事故认定结论对火灾起因的认定，本院予以认可。事发当时阀门旁维修人员及涉案“绪扬11号”油船船员所处的具体位置并不清楚，仅凭事故中死亡人员所受伤势及尸体发现的位置无法得出涉案火灾事故认定的起火原因错误，原告认为起火原因的认定存在错误的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。三、涉案《调查报告》对相关人员的责任认定是否正确。原告及全体第三人认为，由原告代发工资、代缴社保的人员有58人，但是原告职工的人数为47人，其他人员是另外关联企业的职工，根据《浙江省安全生产条例》的规定，只要配备1名安全生产管理员。涉案《调查报告》认定需要配备2名安全生产管理员，原告仅配备1名安全生产管理员的认定是错误的。对第三人的责任认定亦有误。被告认为，原告认为其职工为47人缺乏证据，被告根据其提供的员工工资单进行确认，并无不当。本院认为，《浙江省安全生产条例》第十七条第一款规定，矿山、危险物品的生产、经营、储存单位和使用数量构成重大危险源的单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员超过五十人的，应当配备不少于两名的专职安全生产管理人员。根据原告负责人第三人许**签字确认的《宁波市镇海船舶修造厂职工2013年9月工资表》反映，原告的员工为58人。原告认为其实际的员工为47人的主张，缺乏证据予以证实，本院不予采信。而事故发生前，原安全管理员郭**因被宁波**民法院判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月，并由其户籍所在地山东省沂南县大庄镇左泉村基层组织执行，故事发当时原告仅有1名兼职的安全生产管理人员即第三人胡**，未按照法律法规的规定配备专职安全生产管理人员。《国内水路运输管理规定》第八条第（一）项规定除个体工商户外，经营沿海散装液体危险品船6至10艘的水路运输经营者需配备专职海务、机务管理人员各2名。第三人绪扬公司共有油船超过5艘不到10艘，实际配备海务管理人员和机务管理人员为海务经理张**和机务经理高**，名义上的海务管理人员石**和机务管理人员孙**，在案发时分别是“绪扬17号”轮的实习船长和“绪扬11号”油船的轮机长。故事发当时第三人绪扬公司未按照法律法规的规定配备足额的海务管理人员和机务管理人员。按照原告和第三人绪扬公司船舶修理的相关规定和实际操作流程，涉案“绪扬11号”油船维修的通常流程应当是由船长或轮机长上报机务经理，再由第三人绪扬公司与原告负责人许**联系，第三人绪扬公司机务经理将修理项目单报给原告生产厂长第三人傅**，再由第三人傅**根据修理业务分别把修理工程单发给各车间主任。各车间主任再派人维修。根据查明的事实，2013年10月12日涉案“绪扬11号”油船的维修，并未由第三人绪扬公司与原告联系，由原告生产厂长第三人傅**指派维修工作，而是由钟**或俞**直接与原告电焊车间主任傅**联系，傅**未通知原告负责人第三人许**和傅**，直接派原告的电焊工在未确认涉案“绪扬11号”油船具备安全作业条件的情况下进行修理，未经审批使用气割工具。结合第三人傅**、胡**、张**和案外人奚*等人的《询问笔录》可以确认，原告有职工未经厂内同意派工情况下不能私自上船维修的要求，但仍曾经发生过多次私自维修的违规情形。而阀门的拆卸应由原告机务车间负责维修，船舶维修动火作业亦需审批。据此，涉案《调查报告》认定原告和第三人绪扬公司安全生产主体责任落实不到位，管理混乱，并无不当。原告认为其配备足额安全生产管理人员，涉案事故属于私人违规作业，原告并无责任以及第三人绪扬公司认为其配备足额的海务管理人员和机务管理人员的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。四、涉案《调查报告》程序是否合法。原告及全体第三人认为，首先，涉案《调查报告》未经全体调查组成员的签名认可。事故调查组成员共12人，在涉案《调查报告》上欠缺马**、李**的签名。事故调查组系具有不同专长和知识的成员组成，各人的意见对事故调查报告的形成和结论具有重大影响。马**、李**2人未在涉案《调查报告》上签名，该《调查报告》存在重大瑕疵。其次，涉案《调查报告》的提交时间严重超期。涉案事故调查组成立于2013年10月13日，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，涉案《调查报告》最迟应当在2014年4月20日前提交。但涉案《调查报告》实际的提交时间是2014年7月4日，严重超期。被告认为，涉案《调查报告》附件2中调查组人员名单均有签名，均系在涉案《调查报告》形成当日签署，当天事故调查组成员李**因在杭州参加培训，向事故调查组请假并经同意，其委托同单位且同属事故调查组成员的戴*起发表意见并委托其签字，涉案《调查报告》通过后，戴*起现场电话与李**进行确认。因涉案事故被浙**委办挂牌督办，根据相关规定火灾事故调查及复核的时间以及挂牌督办的审核备案时间不计入事故调查期限，审核备案时间是从2014年3月6日开始至2014年6月26日止，故不存在涉案《调查报告》形成超期的情形。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理的有关部门、监察机关、公安机关、工会以及其他相关部门和单位派员组成，并邀请人民检察院派员参加。人民检察院并非事故调查组成员单位。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定，作出事故调查报告是事故调查组的职责。加之，根据《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》和《最高人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》的规定，检察机关参与重大责任事故的调查目的是依法查办造成重大责任事故的国家机关工作人员是否存在渎职等职务犯罪，因此，人民检察院对事故调查派员在事故调查组人员名单中签字而未在涉案《调查报告》上签字，并无不妥。《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》第十七条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。事故调查组成员对事故原因、责任认定、责任者处理建议等不能取得一致意见的，事故调查组组长应当根据多数成员的意见作出结论，并在事故调查报告中对不同意见予以说明。因此，虽然李**未发表其个人意见也未在涉案《调查报告》上签字，违反法律法规的相关规定，但尚不足以否定涉案《调查报告》所作出的结论。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条和第二十九条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内向负责事故调查的人民政府提交事故调查报告，因事故调查需要可延长不超过60日，其中技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。涉案事故发生于2013年10月12日，因案件调查需要延长调查时间60日，并扣除从2013年10月12日至2013年12月20日的火灾事故认定时间70日，依据安监总政法（2013）115号《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》第十条第三款第（三）项的规定，挂牌督办的事故审核备案时间不计入事故调查期限，扣除从2014年6月20日至2014年6月26日的7日，事故调查组于2014年7月4日向被告提交涉案《调查报告》已超过法定期限。被告认为该事故审核备案的时间是从2014年3月6日至2014年6月26日止的主张，缺乏证据予以证实，本院不予采信。综上，本院认为，涉案《调查报告》是被告作出批复的依据，虽涉案《调查报告》存在事故调查组成员未签字及提交被告审批的时间超期的瑕疵，被告在作出批复时应当予以指正而未指正，确有不妥。但该瑕疵不能推翻涉案《调查报告》的结论，亦不足以否定被诉批复行为的合法性。且被告于2014年7月4日收到事故调查组提交的事故调查报告，于2014年7月18日作出批复，符合法定的期限，程序并无不当。故被告作出的被诉安监行政批准行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销被诉安监行政批准行为，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告宁波市镇海船舶修造厂要求撤销被告宁波市人民政府作出的甬政发（2014）67号《宁波市人民政府关于镇海区“绪扬11号”油船“10·12”爆燃较大事故调查报告的批复》行政行为的诉讼请求。

上诉人诉称

船舶修造厂上诉称：一、涉案事故系一起海上交通事故，原审法院对涉案事故的定性，属事实认定不清，法律适用错误，理由：（一）涉案“绪扬11号”油船事故发生前主、副机已开机，处于备车并随时准备出航的状态，并非处于维修状态。上诉人经向目击证人张*、奚*等人调查，张*明确表示：“我与老轨（孙**）进了餐厅，老轨去备车。”奚*明确表示：“我看到主机的烟囱和副机的烟囱在冒烟。说明这船备车备着，主机、副机都开着。”另外，根据被上诉人提供的由宁波市**管理局制作的笔录显示，张*、董**均提到“绪扬11号”油船当天有出去供油的任务。其中董**提到：“我还听他（俞**）说马上还要出去供油，但到什么地方供什么油没说。”因此，“绪扬11号”油船事故发生前处于备车并随时准备出发执行任务的状态，工人所做的维修只是短暂、临时的修整，而非原审法院认定的处于维修状态。（二）原审法院对法条作了不合理的限缩解释。原审法院引用的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条的原文为“本条例所称海上交通事故是指船舶、设施发生的下列事故：（一）碰撞、触碰或浪损；（二）触礁或搁浅；（三）火灾或爆炸；（四）沉没；（五）在航行中发生影响适航性能的机件或重要属具的损坏或灭失；（六）其他引起财产损失和人身伤亡的海上交通事故。”而原审法院在本案判决中，对该条文作了不合理的限缩解释，为海上交通事故添加了“航行过程中”的前提，并以此认定涉案事故非海上交通事故，明显不合理。首先，对法条的理解应先从文意上去理解，不能随意添加前提。其次，上述条文第五项对该项作了“在航行中”的前提设置，假设该条文的确存在“航行中”的隐含前提，第五项规定岂非重复累赘？逻辑上显然不通。根据《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第四条第三项之规定，涉案爆燃事故系一起海上交通事故，而非安全责任事故。（三）宁波海事局的请示及浙江省海事局的回复均是在情况不明的情形下作出，故该两部门所做的涉案事故不属于海上交通事故的意见结论不应作为定案依据。二、涉案爆燃事故发生地不是上诉人的生产作业地，维修业务不属于上诉人单位指派的行为。上诉人也是受害者之一，对事故的发生无过错，上诉人及其法定代表人和相关管理人员均不应列为事故责任主体。事发前，“绪扬11号”油船是临时停靠在甬江航道内，并非停在上诉人的厂区范围内。同时，上诉人提交的证据即2013年度维修记录及证人奚*等人的证人证言，均证明上诉人单位对船舶的维修作业有严格规范的报批管理流程。事发当日部分员工的维修业务，并不是根据上诉人单位的指令进行，也不属于参与维修作业人员的工种范围，而是他们的个人行为。三、《火灾事故认定书》确定的爆炸起火原因不清，存在诸多疑点，原审法院应对事故原因进行重新调查。宁波港公安局消防支队出具的《火灾事故认定书》是事故调查组认定事故直接原因的主要依据。但该份《火灾事故认定书》对于导致起火的工具，采用不确定的表述方式，说明消防部门对到底是用哪种方式拆卸阀门没有调查清楚；被上诉人提供的证据无法证明“绪扬11号”油船拆卸阀门过程中使用气割方式。另，钢锯作业并不是非常规作业方式，且不会产生明火，这是众所周知的事实。未参与作业死亡人员伤势更严重等证据，进一步印证爆燃事故的发生系抽烟等其他原因导致的可能。原审法院对依据该份《火灾事故认定书》作出的涉案《调查报告》予以认可，即确认起火原因为“使用钢锯、气割等方式拆卸阀门过程中，产生的火花引爆货油舱内爆炸性混合气体”，显然是错误的。四、事故调查组根据对王*询问而制作的证明存在严重瑕疵，不应作为定案依据。事故调查组经过对证人王*询问，只做了一份所谓的证明作为证据提交原审法院，以证明事故发生时“绪扬11号”油船上傅**在使用气割工具，但该证明并无王*的签名或手印，被上诉人也未提交制作该证明时的录音、录像等资料佐证。在上诉人多次要求下，被上诉人于庭审过程中，补充提交了当时询问王*时的视听资料。原审法院对该份证据的证明力予以认可，并根据该份证明及其他证据认定事故发生时有人使用气割工具的事实。经对该视听资料进行分析，询问过程及视听资料的制作过程存在诸多瑕疵，毫无证据效力可言。例如：询问过程以方言进行，未提供视听资料相应的文字记录，不符合行政诉讼举证要求；询问过程无医生在场见证；证人王*意识不清晰，全程反映迟钝，调查人员发问与王*回答前后矛盾等。因此，调查组依据对证人王*的询问所制作的证明不能作为定案依据。五、被上诉人作出的批复程序违法，依法应予撤销。《事故调查报告》没有获得全体调查组成员的签名，成员马**、李**未签名。上诉人认为，事故调查组系由具有不同专长和知识的成员组成，每个人的意见对于《事故调查报告》的形成和结论具有重大影响。其两人对事故的意见不明确，《事故调查报告》的形成存在重大瑕疵（舟**山船厂的沉船事故调查报告及批复，因调查组成员未全部签名，被法院以程序违法判决撤销）。同时，《事故调查报告》提交审批的时间违反了相关法律规定，存在严重超期情形。该两种瑕疵都是严重的程序违法行为，被上诉人未严格审查调查报告即草率批复，应予撤销。涉案《事故调查报告》存在与舟**山船厂沉船事故调查报告相同的程序违法情况，但却同案不同判，有悖公平。原审法院认定被上诉人的批准程序合法，也是错误的。六、原审法院对证据的采信存在明显偏向性。原审法院对上诉人的证据一概未予采纳，而对被上诉人的证明力不强的证据却全部予以认定。综上，原审判决事实认定不清、法律适用错误，依法应予撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销宁波市人民政府作出的被诉批复。

宁波市人民政府答辩称：一、本案不属于海上交通事故，一审认定正确。1、上诉状关于事故油船“事故发生前主副机已开机处于备车并随时准备出航的状态”的主张与事实不符。事故现场烧断的气体管道、散落的维修工具及多位证人证言均表明事故发生当时维修工作正在进行，何时能够维修完毕难以预期；事故发生时，上诉人的维修人员还在事故油船上，事故油船二管轮张*还在“恒顺达78号”轮上，且事故船外侧还停靠着一艘拖船，根本无法直接出航；在事故调查期间，事故调查组多次对张*等人进行询问，张*等人并未提到事故油船事发时主副机已备车等情况，上诉人代理人对张*等人时隔一年多后的笔录与他们在事故调查组所做的笔录矛盾，也与其他证据矛盾，既不真实，也不具有客观性，同时事故油船是否主副机备车，并不影响事发时油船正处于维修状态的认定。2、一审法院已经针对本案是否属于海上交通事故进行了细致的说理和论证。事故发生时，事故油船停靠在上诉人码头，由上诉人的维修人员正在进行维修作业，且在事发前一天，上诉人的维修人员就已经提前做好准备工作。因此，事故油船在事故发生时正处于船舶修造厂维修期间，且不至于对海上公共交通安全造成影响，修理期间发生的事故完全符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。一审对此事故的认定也与国家海事局关于“船舶在厂修、建造过程中发生事故不属于水上交通事故”（海安全（2005）408号文件）的判断一致。3、事故调查组在事故调查过程中，也有事故调查组成员单位之一的宁波海事局专题向上级海事主管部门进行请示，上级海事部门对此作出了专业的判断和认定。上诉状有关两级海事部门均是在情况不明的情形下作出意见的主张，与事实不符。二、涉案事故发生在上诉人码头，维修人员不存在私下揽活的情形，维修人员未按照规章制度进行维修作业的事实正是上诉人需承担事故责任的原因之一。1、根据现有证据，事故发生的码头属于上诉人建造的配套码头，用于上诉人维修船舶停泊所需，并通过租赁的方式供事故油船进行停靠。2、由于上诉人与绪**司实际控制人均为许**，且事故发生所有在船作业的维修人员是由车间主任带领，不存在私下揽活私下维修的利益驱动，从有关人员的证言也可以看出，这样的修理不是第一次发生，事实上修理人员也都把这样的工作当作自己本职工作的一部分。3、上诉状关于事故维修作业未经严格报批管理、未按指令进行维修的陈述，更直接的说明了上诉人内部管理混乱，未认真落实安全生产管理制度，对内部职工超越业务范围的修理行为未及时发现并制止的事实，上诉人应当对此依法承担相应责任。三、《火灾事故认定书》认定的起火原因清楚，上诉人有关火灾认定有诸多疑点要求重新调查的观点不成立。事故发生后，公安消防部门，经过多次现场勘察，进行了大量的调查，并从全国范围内组织了多名专家提供技术支持，形成了专业的《消防技术调查报告》，对事故原因进行了细致分析并得出了认定结论。上诉人对火灾事故认定不服，提出复核，但依然被上级公安消防部门维持。事故调查组结合其他调查到的事实，采信该事故认定结论并认定了事故直接原因。在一审诉讼中，一审法院也本着慎重的态度调取了火灾事故认定的原始证据，本案事故调查组对事故直接原因的认定完全正确。四、一审判决书对事故调查组对王*询问的《证明》的证据认定正确。事故发生后，事故调查组及时对抢救中的王*进行询问，因王*伤势严重无法制作复杂的询问笔录，现场也未携带摄像器材，故调查人员根据询问的结果制作形成了该份《证明》。《证明》反映了询问当时的实际情况，并由现场医生作为见证人进行了见证。上诉人要求有王*签名或手印的主张是当时浑身缠满绷带的王*无法做到的；视频录像资料系一审法院调取，视频资料中询问过程以方言进行并不违反法律规定；上诉人要求答辩人提供视频录像资料的文字记录的说法也没有法律依据；视频中王*对现场有无人员吸烟、有无使用气割工具等问题作出了明确的表意。五、答辩人作出对事故调查报告的批复程序并不违法。宁波市检察院是事故调查邀请参加单位，不作为事故调查组成员，不在事故调查报告上签字并不违法。事故调查组分析会当天，事故调查组成员李**因公在杭州出差无法参会，经向事故调查组请假并获得同意后，委托其同单位且同属调查组的戴*起在参会时一并发表意见并代为签字。在签字时，戴*起再次现场向李**电话确认后，方才由其代替李**在事故调查报告上签字。一审已经围绕此问题进行了详细的争辩，一审判决已经针对此争议焦点作出了详细的说理。同时，根据相关法律法规要求，本案经答辩人批准，事故调查期限延长至120天，除火灾事故调查及复核时间不计入事故调查期限外，还因事故被省安委会办公室挂牌督办，存在挂牌督办、跟踪督办的审核备案时间，该部分时间也依法不应当计入事故调查期限，因此，答辩人认为事故调查报告的提交未超期。六、上诉人有关一审法院对证据的采信有明显偏向的说法没有依据。事故发生后，事故调查组进行了长达半年多的繁重工作，进行了大量的调查取证，形成了数量极其庞大的证据，这些完全是上诉人的证据所无法比拟的。为了显示公正，本案火灾原因认定技术支持所请专家，是全国范围内遴选的具有丰富相关经验的专家，证据的采纳与否关键在于证据本身证据能力及与案件的关联性，一审判决书对未采纳上诉人相关的证据已经作出了详细的说理，上诉人不应仅以证据数量上采纳的多寡轻率得出法院有偏向性的结论。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉请求及理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人辩称

绪**司在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：“绪扬11号”油船没有靠在码头，是船员在修理，没有证据可以证明船上有工人在修理。

许**在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：船舶修造厂没有接到修理项目，爆炸的船不是在码头，而是临时停靠。

傅**在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：一、本人未派过任何人去修理爆炸的船只，也没有接到任何修理命令，本人和事故没有关联；二、虽然事故调查报告认为“绪扬11号”油船第四舱首先爆炸，现在甲板都已经掀开。

胡**在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中表示同意傅**的意见。

许**在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中表示同意许**的意见。

庭审中，各方当事人围绕被上诉人宁波市人民政府作出的甬政发（2014）67号《宁波市人民政府关于镇海区“绪扬11号”油船“10·12”爆燃较大事故调查报告的批复》同意事故调查报告对事故发生单位概况、事故发生经过、救援情况以及事故人员伤亡、直接经济损失和事故发生原因的认定，同意事故调查报告对事故性质的认定，认可事故调查报告对事故相关责任者的处理建议，同意事故调查报告提出的事故防范和整改措施是否具备事实和法律依据以及程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。

本院查明

经审理，本院确认如下：

原审判决认定“2013年10月11日上午10时左右，傅**安排电焊工张**将电焊机、乙炔、氧气气瓶放置到‘恒顺达78号’轮”，应为“2013年10月11日上午10时左右，傅**安排电焊工赵**将电焊机和乙炔、氧气的管道放置到‘恒顺达78号’轮”。

关于涉案事故的性质，各方存在争议，上诉人船舶修造厂认为属于海上交通事故，被上诉人宁波市人民政府则认为属于生产安全事故。根据事故调查组在事故调查过程中所作的《询问笔录》、宁波港公安局消防支队制作的《询问笔录》，多位证人证实事故发生时“绪扬11号”油船正停靠在上诉人船舶修造厂码头进行维修，船首有“绪扬11号”油船船员陈**，船舶修造厂工人王**、赵**三人分别在进行油漆维护和焊补导索缆孔，右舷第四货油舱主甲板输油管法兰油轮闸阀漏油处有船舶修造厂工人傅**、王**、梁**、杨*和绪扬公司“绪扬11号”油船船员钟**、孙**等人在拆卸阀门，《火灾现场勘验笔录》等相关证据反映事故现场散落着维修工具、零部件、烧断的气体胶管等情况亦印证事故发生时事故船只处于维修状态。故涉案事故是“绪扬11号”油船停靠上诉人船舶修造厂码头时从事维修过程所发生，属于生产安全事故。上诉人认为事故发生时“绪扬11号”油船主、副机已开机，处于备车随时准备出航状态，为此其在一审中提供了证人张*、奚*的两份询问笔录。本院认为，该两份询问笔录系上诉人的委托代理人在一审诉讼过程中、距事故发生一年多后，在上诉人已收到被诉批复和事故调查报告的情况下调查制作，该两份笔录中证人关于事故船只在事故发生时处于备车出航状态的证言内容，在事故调查中该两位证人均未曾向事故调查组或消防部门提及，且事故调查组和消防部门在事故调查中对其他证人所作询问笔录中均无人反映事故船只当时已经备车，况且事故船只在事故发生前一天就已被安排次日即事故发生当日进行维修，事故发生时船舶修造厂的维修人员尚在该船上维修，证人张*作为事故船只的二管轮尚在其他船只上。故上述两位证人陈述事故船只处于备车状态，显然与客观事实不符，上述两份询问笔录不能作为定案证据采纳，上诉人据此提出的主张不能成立。故被诉批复同意事故调查报告对事故性质的认定，并无不当。

各方当事人对事故调查报告中认定的事故发生单位概况、事故发生经过、救援情况以及事故人员伤亡以及事故报告提出的事故防范和整改措施的内容没有异议，本院予以确认。事故调查报告根据绪扬公司于2014年1月16日出具的《“10·12”宁波**限公司“绪扬11号”油轮爆炸事故损失清单》和宁波**境保护局于2013年12月10日作出的《关于镇海油船爆炸事故的后期处理费用处置的请示》及附件认定涉案事故的直接经济损失为1000余万元，依据充分。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款要求事故调查报告载明的直接经济损失是指因事故造成的全部直接经济损失。上诉人在二审中主张直接损失应为424万元，事故调查报告对直接损失的认定应区分船舶修造厂的损失和绪扬公司的损失，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。故被诉批复同意事故调查报告对事故发生单位概况、事故发生经过、救援情况以及事故人员伤亡、直接经济损失的认定，同意事故调查报告提出的事故防范和整改措施，均无不当。

关于事故发生的直接原因，上诉人认为现场未使用气割，爆炸的直接原因是抽烟，理由是两位非维修人员俞**、孙**尸体发现位置距爆燃点较远，伤势较维修人员更为严重，且平时有抽烟习惯，同时对现场幸存人员王*的《证明》和视频资料提出了异议。宁波港公安局消防支队经调查，根据火灾痕迹物证、技术鉴定报告、火灾现场勘验笔录、现场照片、录像、现场图、证人证言等证据，作出甬港公消认字（2013）第06号《火灾事故认定书》，认定船舶修造厂的工人傅**、梁**、杨*、王**和“绪扬11号”油船船员钟**、孙**等，对“绪扬11号”油船第四货油舱主甲板输油管法兰油轮闸阀漏油处进行维修。在使用钢锯、气割等方式拆卸阀门过程中产生的火花引爆货油舱内爆炸性混合气体，导致右舷第四、第二货油舱相继爆炸起火。爆炸起火物为货油舱内挥发的可燃性气体与空气的混合物及可燃物料。船舶修造厂、绪扬公司不服该《火灾事故认定书》申请复核，交通运输部公安局消防处维持了该《火灾事故认定书》。宁波港公安局消防支队具有依法对火灾起火原因进行认定的职能。根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项之规定，宁波港公安局消防支队依职权作出的《火灾事故认定书》优于其他书证。故事故调查报告以上述《火灾事故认定书》为主要依据对事故直接原因作出认定，被诉批复予以认可，并无不当。王*是事故现场的目击者和唯一幸存者，事故发生后，事故调查组工作人员分别于2013年10月13日和17日赴宁**二医院烧伤科对在该院抢救的王*进行了两次询问，被上诉人提交了有关第一次询问情况有调查人员签字、在场医生见证签名的《证明》和第二次询问经过的视频资料。王*伤势严重，无法用语言表达，但根据《证明》内容，在场医生确认王*接受调查时意识清晰；王*在两次调查中对是否采取了气割作业的问题均作了肯定的表意。故该两份证据可作为本案定案证据采纳。上诉人以《证明》无王*签字或手印，无录音、录像资料佐证，询问以方言进行、视频资料未附文字记录、询问过程无医生在场见证为由否定两份证据的证明力，理由均不能成立。王*还对现场是否有人抽烟的问题作了明确的否认表意。事故调查组和消防部门向其他证人进行询问时，亦无人反映事故现场有人抽烟。上诉人认为现场未使用气割与相关证据反映的事实不符，认为事故起因是抽烟也无证据证实。故被诉批复同意事故调查报告对事故原因的认定，并无不当。

关于涉案事故的责任认定。上诉人认为船舶修造厂及其法定代表人和相关管理人员均不应被列为事故责任主体。“绪扬11号”油船的涉案维修事项未按照船舶修造厂和绪扬公司的相关规定和通常操作流程上报审批、该维修事项也非傅**所在的电焊车间的维修范围，但该事故船只系停靠在船舶修造厂的码头进行维修，相关修理人员也系受该厂电焊车间主任傅**的指派并在其带领下上船维修，并非私下承揽维修作业。故船舶修造厂对涉案事故理应承担责任。此外，船舶修造厂未认真落实生产管理制度，对电焊车间主任违规带领车间员工上船修理未及时发现并制止；维修人员在没有确认“绪扬11号”油船是否具备安全作业条件、没有办理动火作业审批的情况下违规进行动火作业；未认真开展隐患排查治理，2005年以来多次发生生产安全事故。故上诉人认为其法定代表人和相关管理人员不应被追究责任，缺乏事实和法律依据。傅*军系船舶修造厂的副厂长，2003年至2013年8月兼任绪扬公司总经理，其在事故发生时虽已不再兼任该职务，但因其在兼职期间对绪扬公司存在的事故隐患和违法违规行为存在管理失职，故事故报告认为其对船舶修造厂、绪扬公司事故的发生负有直接管理责任，建议追究其刑事责任，并无不当。傅*军认为其对离任后绪扬公司所发生的事故不应承担责任，不能成立。船舶修造厂未认真开展隐患排查治理，2005年以来多次发生生产安全事故，对涉案事故的发生负有直接管理责任，鉴于该厂管理混乱，不具备安全生产条件，事故调查报告建议对该厂依法予以关闭，并无不当。上诉人认为建议关闭过于严厉，不能成立。事故调查报告对绪扬公司、许**提出的相关行政处罚及问责建议，对张**、胡**等相关责任人员提出的处理建议亦具备事实和法律依据。故被诉批复认可事故调查报告提出的对事故相关责任人的处理建议，并无不当。

关于程序问题。上诉人认为事故调查报告缺少调查组成员马**和李**的签名，事故调查报告的提交严重超期。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。根据该条例第二十二条第二款的规定，检察院是被邀请参加事故调查的单位，并非事故调查组成员单位。故宁波市检察院的马**未在事故调查报告上签名，并不违反上述规定。李**系事故调查组成员。事故调查报告形成当日，李**因公出差，经其委托及现场电话确认，仅由同属调查组成员的戴*起在涉案事故调查组人员名单上代为签名，存在瑕疵。根据《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》第十七条第二款的规定，事故调查组成员对事故原因、责任认定、责任者处理建议等不能取得一致意见的，事故调查组组长应当根据多数成员的意见做出结论。李**虽未在事故调查报告上签名，但不影响事故调查报告所作结论。根据相关规定，加上经批准延长的期限，涉案事故调查组应自事故发生之日起120日内向负责事故调查的宁波市人民政府提交事故调查报告。本案扣除火灾事故认定时间、挂牌督办的事故审核备案时间后，涉案事故调查报告的提交已超过法定期限。

本院认为

本院认为，被诉批复的结论具备事实和法律依据。被上诉人在被诉批复中对事故调查报告尚有一人未签名及事故调查组提交事故调查报告超过法定期限的问题未予指正不妥，原审法院已对此予以指正。但上述程序瑕疵不影响被诉批复的结论，不足以导致撤销被诉批复，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定基本事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宁波市镇海船舶修造厂负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十六日