中国石化**石油分公司与杭州焦**限公司一案一审行政判决书

审理经过

原告杭州焦**限公司（以下简称“焦家村加油站”）不服被告杭州市**山分局（以下简称“萧山国土局”）土地其他行政行为，于2015年1月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2015年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因中国石化**石油分公司（以下简称“中石**公司”）和中国石**有限公司杭州萧山新塘加油站，（以下简称“中石油新塘加油站”）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院于2015年3月31日和同年7月6日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭审理时，原告焦家村加油站委托代理人毛**，被告萧山国土局委托代理人朱*、沃**到庭参加诉讼；第二次开庭审理时，原告焦家村加油站委托代理人毛**，被告萧山国土局委托代理人朱*、沃**，第三人中石**公司委托代理人占光胜，第三人中石油新塘加油站委托代理人冯*、崔**到庭参加诉讼。经浙江**民法院（2015）浙行延字第237号批复同意，本案延长审理期限三个月，现已审理终结。

被告萧*国土局于2014年11月28日向萧*区招投标管理办公室、萧*区招投标交易中心（以下简称“区招投标中心”）发出一份《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》，主要内容为：根据浙江省商务厅关于《浙江省成品油市场管理实施细则》（修订）（浙商务商发（2010）240号）文件规定，萧*储出（2014）30号地块竞买人必须提供省商务厅审核后下达同意申请企业参加土地使用权竞买的核准文件，依据《挂牌出让文件》中挂牌出让须知第二十条规定，挂牌领导小组研究决定终止萧*储出（2014）30号地块挂牌。公告媒体：杭州市萧*区招投标管理信息网。同日，被告（出让人）和区招投标中心（挂牌人）在杭州市萧*区招投标管理信息网上向各竞买人发出《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》，称萧*储出（2014）30号地块终止挂牌，并将《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》作为该通知的附件，一并进行了公告。

原告诉称

原告焦家村加油站诉称：2014年10月29日，被告发布了萧*储出（2014）30、31、35号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告，公告将于2014年11月18日至27日14时30分挂牌出让上述三宗地块，2014年11月27日为现场竞价时间。原告作为竞买人参加了其中第30号地块（以下简称“案涉地块”）的挂牌出让活动。2014年11月25日，原告获得了被告出具的竞买资格确认书，并同时提交了挂牌竞买报价单。2014年11月27日下午，原告又参加了案涉地块的现场竞价。经现场公证人员和工作人员检查资料无误后，被告确认原告有资格参加本次挂牌出让的现场书面竞价，而另外两家竞买人因为没有携带公章，违反了挂牌出让文件的规定，经招拍挂领导小组研究合议决定取消了这两家竞买人的现场书面竞买资格，现场书面竞价正常进行。主持人宣布现场书面竞价开始后，公证人员收取原告提交的《现场书面竞价报价书》后封存。原告认为，因另两家竞买人的现场书面竞价资格已被取消，原告的书面竞价应为现场唯一合法有效的报价，被告应当确认原告竞得该地块，并与原告签订《成交确认书》。但现场工人员告知原告待将此事上报领导后再做决定，让原告耐心等待通知。2014年12月1日，被告工作人员电话告知原告其已于2014年11月28日函告萧山**理办公室和区招投标中心，决定终止案涉地块的挂牌出让活动，上述单位已于当日发出了《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》。2014年12月1日和2日，原告派人到被告和萧山**理办公室以及区招投标中心要求给予合理解释，均被告知：竞买人违反了浙江省商务厅关于《浙江省成品油市场管理实施细则》（修订）（浙商务商发（2010）240号）文件规定，没有提供省商务厅审核同意申请企业参加土地使用权竞买的核准文件，依据《挂牌出让文件》中挂牌出让须知第二十条规定，挂牌领导小组研究决定终止萧*储出（2014）30号地块挂牌。事实上，省商务厅于2014年11月27日已经作出《浙江省商务厅关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》，对包括原告在内的五家公司进行了条件核准，同意五家公司参加案涉地块的招拍挂，并说明若还有其他企业符合申报要求，可以另行报其核准。原告认为，作为唯一符合现场竞价条件的竞买人，被告也收取了原告的现场竞价单，被告应根据《挂牌出让文件》的规定确认原告竞得案涉地块。被告以竞买人没有提供省商务厅审核同意的预核准文件为由终止案涉地块的挂牌出让没有事实和法律依据。原告起诉要求：撤销被告于2014年11月28日作出的终止案涉地块挂牌出让的决定；判令被告确认原告竞得案涉地块。

原告焦家村加油站向本院提交了以下证据：

1.杭州市萧山区萧*储出（2014）30、31、35号地块国有建设用地使用权挂牌出让文件，证明2014年10月29日，被告发布了包括案涉地块在内的国有建设用地使用权挂牌出让公告，该挂牌出让文件对挂牌竞价程序和规则作了相应规定，招拍挂文件中对竞买人资格进行了规定，其中规定的“法律法规另有规定除外”指的是国家制定的法律、法规，被告依据的是规范性文件，不是法律法规，被告理解有错误。

2.竞买资格确认书，证明2014年11月25日，被告对原告的竞买人资格进行了审核并确认原告具有竞买人资格。

3.原告出具的《国有建设用地使用权挂牌竞买报价单》，证明2014年11月25日，原告向被告提交了挂牌竞买报价单。

4.浙江省商务厅《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》，证明浙江省商务厅已于2014年11月27日对包括原告在内的五家公司作出同意参加案涉地块竞买的预核准意见，2014年11月27日还在挂牌活动进行中，被告在原告已经取得预核准后再取消原告竞买资格不合理。

5.《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》和《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》，证明被告于2014年11月28日作出被诉行政行为及其内容。

被告辩称

被告萧山国土局辩称：被告根据萧*改投资[2014]428号《关于江东新城公用设施营业网点（加油站）用地收储前期工作计划的批复》及杭规条萧字[2014]2101号《规划设计条件通知书》，委托**中心对案涉地块的国有建设用地使用权进行挂牌出让，规划用途为加油站。2014年10月29日，被告将此次挂牌出让活动登报公告，并于2014年11月7日至2014年11月25日发放挂牌出让文件。原告及第三人中石油新**油站、中石**公司在规定期间内提交了申请资料。2014年11月25日，区**中心对该次挂牌出让进行开标及书面竞价。在书面竞价过程中，该中心发现三家公司均未取得浙江省商务厅核发的土地使用权招拍挂预核准文件，不符合参与挂牌竞拍的资格。故区**中心在通知被告后，由被告作出了终止案涉地块挂牌出让的决定（即被诉行政行为）并通知了各申请人。

被告萧山国土局认为：第一，因所有申请人均不符合挂牌出让投标人资格，故被告作出被诉终止决定。《中华人民共和国招投标法》（下称《招投标法》）第十八条规定：“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”被告在《萧*储出（2014）30、31、35号地块挂牌出让文件》中也明确规定：“萧*储出（2014）30号地块的竞买人资格：中华人民共和国境内具有成品油零售经营资质的法人和其他组织，均可申请参加本次国有建设用地使用权出让活动……法律、法规对申请人另有规定除外。”《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第二十二条规定：“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”浙江省商务厅《浙江省成品油市场管理实施细则》第十四条第二款也做了相同规定。由于案涉地块规划用途的特殊性（加油站），因此各申请人应当按照上述法律法规在参与挂牌竞买前获得浙江省商务厅核发的预核准文件，方能参与案涉地块的竞买活动。本次挂牌竞买资格审核于2014年11月25日截止，而浙江省商务厅针对本次竞买出具的浙商务商油预[2014]20号《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》作出时间为2014年11月27日，也就是说，在本次挂牌竞买资格审核截止时该文件尚未作出。2014年11月27日，区招投标中心及被告在挂牌活动过程中发现因缺乏省商务厅的预核准文件而导致各申请人资格均不符合招投标文件及《招投标法》的规定，导致没有一个申请人可以继续参加竞买活动，且之前已经进行的一轮报价也不具有法律效力，故包括被告在内的挂牌领导小组根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十三条第二款的规定，宣布终止本次挂牌出让活动。第二，被告作出被诉终止决定后已通知各申请人，符合法律规定的程序。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条规定：“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”被告在挂牌活动过程中发现各申请人资格存在问题，故作出终止案涉地块挂牌出让活动的决定，并于2014年11月28日在杭州市萧山区招投标管理信息网公布了《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》，告知各申请人终止本次挂牌活动的决定。综上，被告作出被诉行政行为合法、有效，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告向**提交了以下证据、依据：

1.《关于江东新城公用设施营业网点（加油站）用地收储前期工作计划的批复》（萧**投资[2014]428号）；2.《规划设计条件通知书》（杭规条萧字[2014]2101号）；证据1、2证明案涉地块的土地经过收储、规划，用途为加油站。

3.杭州市萧山区萧政储出[2014]27、30-33、35号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告，证明被告于2014年10月29日在《萧山日报》对本次挂牌活动进行公告。

4.萧*储出（2014）30、31、35号挂牌出让文件，证明挂牌竞买申请人资格已在挂牌出让文件中规定。

5.浙江省商务厅《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》，证明挂牌出让时原告并未获得该预核准文件。

6.《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》，证明被告作出终止案涉地块挂牌的决定。

7.《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》，证明被告已将终止决定以公告方式告知各申请人。

法律、法规依据：《招标投标法》第十八条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十三条第一款第（二）项、《成品油市场管理办法》第二十二条、《浙江省成品油市场管理实施细则》第十五条第（二）项。

第三人中石化浙江分公司述称：一、被告在接到三位竞买人的预核准文件的同时作出终止案涉地块挂牌出让的决定有事实和法律依据。终止案涉地块挂牌出让的决定是原告与区**中心之间的纠纷。二、根据挂牌出让文件，应当由区**中心确认竞得人，而不是由被告确定竞得人，原告不应在行政诉讼中来解决竞得人的确定问题。

第三人中石油新塘加油站述称：同意被告萧山国土局的答辩意见。

第三人中石**公司和中石油新塘加油站均未向本院提交证据。

法庭审查时，原告焦家村加油站与被告萧山国土局对对方提供的证据发表以下质证意见：原告对被告证据1-6的证据三性均无异议，但对被告证据5的证明对象有异议，认为该证据可以证明原告在挂牌出让过程中取得了预审核文件。对被告证据7有异议，认为原告没有收到过该通知，被告存在程序违法。被告对原告证据的三性均无异议，但对原告证据2和4的证明对象有异议，认为原告是否符合竞买人资格应以国家相关规定为准。

两位第三人对原告证据的质证意见与被告的质证意见相同；对被告的证据均没有异议。

本院对上述证据认证如下：原告和被告提供的证据，各方当事人均没有异议，且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院均予以采信。

本院查明

经审理查明：被告萧*国土局于2014年7月30日取得《关于江东新城公用设施营业网点（加油站）用地收储前期工作计划的批复》（萧**投资[2014]428号），2014年8月14日取得该批复用地的《规划设计条件通知书》（杭规条萧字[2014]2101号）。2014年10月29日，被告作为出让人，委托区**中心作为挂牌人对包括案涉地块在内的6宗地块在《萧*日报》上发出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告称本次挂牌出让的详细资料和具体要求见挂牌出让文件，申请人可于2014年11月7日至25日16时（工作日）到被告处获取挂牌出让文件。根据案涉地块《挂牌出让须知》等挂牌出让文件的规定，本次挂牌由区**中心受被告的委托负责主持和组织实施。案涉地块竞买人的资格要求为：中华人民共和国境内具有成品油零售经营资质的法人和其他组织；如境外企业要求参加竞买，可先在境内依法设立公司；法律、法规对申请人另有规定除外；竞买人可以独立或者联合竞买；联合竞买者必须各自满足以上条件；不允许（预）销售、分割转让。有意参与案涉地块的竞买人可以在2014年11月7日至25日16时（工作日）止到被告处报名，并提交相应材料。挂牌起始时间为2014年11月18日8时30分，截止时间为2014年11月27日14时30分；接受挂牌报价时间为2014年11月18日至26日工作日上午8时30分至11时30分，下午14时至16时，2014年11月27日上午8时30分至11时30分，下午14时至14时30分，截止时间为2014年11月27日下午14时30分。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时，有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。在现场竞价中，无人参加竞买或无人加价的，以挂牌截止时出价最高者为竞得人，但低于挂牌出让底价者除外。进入现场书面竞价须携带以下资料：竞买人单位公章、《竞买资格确认书》原件、竞买人的法定代表人或授权委托人身份证原件。出让人有权中止或终止挂牌出让活动的情形是：1.竞买人串通损害国家利益、社会利益或他人合法权益的；2.挂牌工作人员、监督人员私下接触竞买人，以致影响挂牌公正性的；3.应当依法终止挂牌活动的其他情形。

原告焦家村加油站及第三人中石油新**油站、中石**公司在挂牌出让公告规定的期间内提交了竞买申请资料，申请参加案涉地块的竞买。2014年11月25日，被告萧山国土局向原告出具《竞买资格确认书》，确认其具有案涉地块的竞买资格。至2014年11月27日下午14时30分挂牌期限截止时，原告和其他两位第三人作为竞买人均参与了竞买并进行了书面报价。当日下午14时30分后，案涉地块的挂牌出让进入现场书面竞价阶段。两位第三人因未携带单位公章被取消了现场书面竞价的竞买资格，现场书面竞价因此停止。2014年11月28日，被告**标中心和萧山**理办公室发出《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》，以竞买人须提供浙江省商务厅核发的土地使用权招拍挂预核准文件为由，决定终止案涉地块的挂牌出让活动，同日，被告和区招投标中心在杭州市萧山区招投标管理信息网上公告终止案涉地块的挂牌出让活动，并将《关于终止萧*储出（2014）30号地块挂牌的函》以附件形式一并进行了公告。2014年11月27日，浙江省商务厅向杭州市萧山区经济和信息化产业局作出《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》（浙商务商油[2014]20号），对包括本案三位竞买人在内的五家企业参加案涉地块土地使用权招拍挂的竞买人资格问题作出预核准意见，同意上述五家企业参加案涉地块土地使用权的招拍挂。原告于2014年12月2日获得该预核准意见书，其他两位第三人未收到该文件。原告对被告作出的被诉终止决定不服，遂诉至本院。

本院认为

本院认为：《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第二条规定，在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。该规定所称的挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门作为出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。根据上述法规和规章的规定，被告萧山国土局具有从事案涉地块土地使用权挂牌出让活动的职权。商务部《成品油市场管理办法》是**务院部门制定的部门规章，在成品油市场监督管理领域应当予以适用。该办法第二十二条规定：“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”因此，取得省级人民政府商务主管部门的同意并取得预核准文件是竞买人参加挂牌出让竞买前应当具备的前提条件。本案中，案涉地块的规划用途为加油站，根据该条规定，原告和两位第三人应当在取得浙江省商务厅同意及预核准文件后，方可参加案涉地块土地使用权挂牌出让的竞买活动。根据案涉挂牌出让文件的规定，挂牌出让报名时间是2014年11月7日至25日16时（工作日）止，而浙江省商务厅对原告和两位第三人参与案涉地块竞买作出同意及预核准文件的时间是2014年11月27日，即在该报名时间届满时，原告和两位第三人尚未取得上述规章规定的参加竞买应当具备的前提条件。关于申请人资格的限制性条件方面，案涉挂牌出让文件虽然仅规定“法律、法规对申请人另有规定的除外”，没有明确规定是否适用规章的相关规定，但部门规章在其制定机关权限范围内施行是法律适用的当然要求，受其规范的主体无权自行选择适用与否，即使挂牌出让文件未规定适用相关规章，也不能得出可以排除其适用的结论。因此，《成品油市场管理办法》第二十二条对于案涉挂牌竞买人的竞买活动具有约束力。若在原告和两位第三人尚未取得相应的同意和预核准文件的情况下就赋予其竞买人资格，允许其参加案涉地块土地使用权挂牌出让的竞买活动，将导致案涉挂牌出让活动因违反《成品油市场管理办法》而违法。被告作出的被诉终止挂牌决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告通过区招投标中心在专门网站上对被诉终止挂牌出让决定予以公告，并说明了终止的理由，程序并无不当。原告诉权事项缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告杭州焦**限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告杭**有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并向杭州**民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省**民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年七月十四日