姜**与平阳县昆阳镇人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告姜**诉被告平阳县昆阳镇人民政府要求履行土地承包监管法定职责一案，于2015年6月9日向本院提起诉讼。本院受理后，于7月10日通知平阳县**民委员会（下简称周**村委会）、平阳县昆阳镇周**村股份经济合作社（下简称周**村股份合作社）作为第三人参加诉讼。2015年7月27日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。原告姜**及委托代理人林小景、郑**，被告委托代理人施**、陈**，第三人周**村股份合作社法定代表人黄**到庭参加诉讼。第三人周**村委会经本院传票传唤无正当理由不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。

原告诉称

原告姜**诉称：原告及丈夫陈**、女儿陈*均是原平阳县原郑楼镇周**村村民。因乡镇撤并，周**村现划归昆阳镇辖区。1984年第一轮土地承包时，原告户8口人共承包周**村集体土地5.165亩。1999年第二轮土地承包时，当时的郑楼**村委会将2.469亩土地发包给原告儿子陈某某户经营，将2.011亩土地发包给原告二儿子陈某某户经营，但没有与原告户签订土地承包合同。陈某某户、陈某某户的土地承包经营权证之上的承包人也没有原告、陈**、陈*的名字。为此，原告可确信原郑楼**村委会在第二轮土地承包时没有将承包田发包给原告姜**等三人，损害了原告等人的法定权利。2004年9月20日，原告丈夫陈**死亡。2009年7月8日，原郑楼**村委会给陈某某、陈某某发放了两份基本农田保护卡，其承包的基本农田面积合计为5.58亩，与实际承包亩数相差甚大。十几年来，原告多次向周**村委及被告反映、走访，希望能解决原告（等三人）土地承包经营权被非法剥夺的问题，但没有任何部门出面解决。2014年，原告向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，但仲裁委未作调查，即以证据不足为由驳回原告的诉讼请求。后，原告向平阳县人民法院提起民事诉讼，法院告知该案不属其主管，原告应向有关行政主管部门申请解决。2015年1月29日，原告向被告提出申请，要求被告依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定“落实原告的土地承包经营权，并在查实后能尽快解决。”但被告逾期未答复，也未出面解决原告的问题。为此，原告诉请判令被告履行解决原告未实际取得土地承包经营权的职责。审理中，原告明确诉讼请求为：判令被告责令第三人调查原告及陈**户未实际取得土地承包经营权问题，并在调查确认的基础上责令第三人改正。

被告辩称

被告平阳县昆阳镇人民政府辩称：一、原告自2013年以来，就针对其土地承包经营问题向被告信访，反映其生产队村民徐某某户多分承包田而其户少分承包田的问题，要求解决其实际未取得集体土地承包经营权的问题。被告经组织调解不成功，已答复原告向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或直接向平阳县人民法院起诉。原告于2015年寄送的申请内容与之前信访相同，被告无需重新答复；二、农村土地承包经营是村民自治事务，乡镇人民政府无权干涉，更不能直接责令村集体经济组织与村民签订土地承包合同，原告的诉讼请求没有法律依据，应予以驳回；三、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定的“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”主要是规范土地承包经营权的转让、落实国家土地承包政策及推广农业知识。但法律并未授权乡镇人民政府可以处理农户间的承包经营权纠纷。原告依该条款要求被告解决原告未取得土地承包经营权的问题缺乏法定依据。

第三人周**村股份合作社述称，原告确系平阳县昆阳镇周**村村民。第三人周**村股份合作社是该村的集体经济组织。因周**村有14个生产队，1999年第二轮土地承包时，各生产队各自发包，然后由会计统一上报。周**村委或原村经济合作社其实不知情。原告所在的第二生产队当时是队长徐某某负责分田。第三人不知道分田标准，也不清楚第二生产队有没有将承包田分给了原告、陈**。在原告诉访的过程中，被告已组织徐某某和原告调解，但没有成功。

第三人周贵垟村民委员会未作述称。

原告在举证期限内提供了下列证据：1、原告身份证，以证明原告身份；2、户号为01100xxx、01100xxx、011006xxx的户口簿三份，以证明原告、丈夫陈**、女儿陈*、儿子陈某某户、陈某某户等人身份；3、死亡证明，以证明陈**于2004年死亡的事实；4、1984年陈**户土地承包经营权证，以证明陈**户在第一轮土地承包中承包土地5.165亩的事实；5、陈**、陈某某的土地承包经营权证、土地使用权审批表，以证明原告等三人的承包田并未包括在陈某某户、陈某某户内；6、基本农田保护卡，以证明周**村委会确认陈某某户、陈**户的承包土地面积共有5.58亩，和实际发包面积及承包权证登记的不一致；7、周**村委会出具的证明，以证明村委会已认可发包给陈**、陈某某的承包田面积存在差错；8、承包合同列表及卡片（主张来源于平阳县农业局），以证明原告户未承包周**村土地；9、承包田面积计算的基分、底分的标准依据（主张徐某某提供），以证明周**村第二队发包承包田的标准；10、叶**（农业局领导）要求肖某某（昆**川社区书记）调查陈**户没有二轮承包田的原因，以证明原告户曾因未分得承包田向农业局反映；11、徐某某户及徐某某1户的二轮承包田分田计算标准（主张系徐某某书写），以证明徐某某户及徐某某1户的分田计算面积、人数与承包合同列表不相符合；12、徐某某1户承包土地计算表（原告自行书写），以证明徐某某1户如按承包合同列表上的家庭成员人数计算，仅应承包土地3.6941亩；13、陈**（姜**）户、陈某某户、陈某某户应分得承包土地的计算结果（原告自行书写），以证明按证据9的分田标准，原告户应分得1.636亩承包土地，陈某某户应分得2.5691亩，陈某某户应分得2.1191亩；14、释明书，以证明原告不服仲裁裁决向人民法院起诉后，但被告知该案不能作为民事纠纷提起诉讼，要求原告去有关部门解决；15、信访答复，以证明原告多次向各部门信访要求解决土地承包经营权，但是至今未解决；16、平土仲案（2014）第2号仲裁裁决书，以证明原告申请要求平阳县昆阳镇周**村民委员会将承包经营土地面积1.1亩交付给原告经营，但被裁决驳回仲裁请求；17、关于要求昆阳镇人民政府确认土地承包经营权的报告，以证明原告已向被告申请解决原告未实际分得承包土地的问题。

被告在举证期限内提供了《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，以说明原告要求解决的土地承包问题是村民自治事务，被告无权干涉、处理。

两第三人均未提供证据。

经庭审质证，被告对原告提供的证据1-6没有异议，但不确定证据7-10的真实性，并称证据7-10与本案没有关联；证据11-13与本案没有关联；对证据14-15未作质证；对证据16的真实性以没有原件为由不作确认，且认为该证据与本案没有关系；对证据17的真实性没有异议，但认为被告已在信访答复中告知被告没有其申请职责，无需再行答复。

第三人周贵垟村股份合作社对原告证据1-2没有异议；称不确定证据3的真实性，但确认陈**已去世的事实；对证据4-5的真实性没有异议；对证据6-7的真实性不予确定，但认可村委公章真实无误；对证据8的真实性不予确认，称不清楚分田情况；对证据9、11的真实性没有异议，确认该证据来源于徐某某；对证据10的真实性不予确认，称自己不知道农业局是否要求社区调查的一事；对证据12的真实性不予确认，称自己不知道分田标准；对证据16的真实性没有异议；其余证据，未作质证。

原告对被告提供的法律规范没有异议，但认为依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条的规定，被告有责令第三人改正及对集体土地承包进行管理的义务。

第三人周贵垟村股份合作社对被告提供的法律规范没有异议。

第三人周贵垟村民委员会经本院合法传唤无正当理由不到庭，视为放弃质证。

综合各方当事人意见，本院对上述证据、依据分析如下：1、姜**的身份证真实合法，能证明原告身份，予以采信；2、011000xxx户口簿真实合法，能证明原告是周**村农业户籍人口；该户口簿同时能证明陈*为姜**二女、原是周**村农业户籍人口、已于2013年迁出该户的事实；3、011000xxx户口簿及011006xxx户口簿已备注作废且作废原因不明，故不能单独证明陈某某户、陈**户的身份信息，不予采信；4、陈**死亡证明形式合法、内容真实，可以证明陈**于2004年9月20日死亡的事实，予以采信；5、1984年的土地承包经营权证可以证明陈**户8口人于1984年承包原郑楼镇周**村集体土地5.165亩的事实，但承包户家庭成员不明确，本院予以确认；6、陈某某户土地承包权证、陈某某户土地承包经营权证及两户的承包权证审批表可以证明陈某某、陈某某两户于1999年承包周**村土地的面积、地块、承包权人等事实，但陈某某户家庭成员不明确，本院予以确认；7、陈某某户、陈某某户基本农田保护卡的真实性可以确认，但两户的承包土地面积应以县人民政府核发的承包权证为准；故，原告拟以此组证据证明陈某某户及陈某某户共承包5.58亩，本院不予采纳；8、第三人周**股份合作社对周**村委会出具的证明没有异议，但证据未明确陈**户及陈某某户的粮田面积存在哪些差错，故不能证明原告主张的不分或少分承包给原告户的事实，本院不予采信；9、原告主张承包合同列表（证据8）来源于平阳县农业局，但该组证据未盖具农业局的印章，证据来源不能确认，故不予采信；10、证据9仅能证明周**村第二生产队于1999年分田时每户的总分田**、总底分、每户总承包田面积等内容，未涉及户内各家庭成员的基分、底分，故该证据即使真实，也不能证明分田标准，本院不予采信；11、证据10-11的来源不能确认，本院不予采信；12、证据12-13系原告自行书写，其内容缺乏证据证明，不予采信；13、证据14-17来源合法，内容客观真实，能证明本案事实，均予以采信；14、被告提供的《中华人**委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》内容真实，予以确认。

根据上述采信的证据及各方当事人的当庭陈述，本院对本案事实认定如下：

原告姜**及丈夫陈**均系平阳县原郑楼镇周**村农业户籍居民。陈**因死亡于2004年9月20日注销户口登记。陈*系姜**及陈**的二女，其户口已于2013年5月29日迁出姜**户。因行政区划调整，郑楼镇现已撤销建制，周**村划归平阳县昆阳镇。1984年第一轮土地承包时，陈**户（共8口人）共承包原郑楼镇周**村集体土地5.165亩，但家庭成员不详。1999年第二轮土地承包时，陈**户未领取集体土地承包权证。在该轮土地承包中，原告之子陈某某户承包周**村集体土地2.469亩，承包权上载明的家庭成员没有原告、陈*及陈**的名字；原告另一子陈某某户承包得周**村集体土地2.011亩，但承包家庭成员身份不详。2013年，原告与案外人陈**共同向被告信访反映土地承包经营问题，被告答复：建议信访人直接向平阳县人民法院提起诉讼或向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2014年，原告向平阳县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，要求平阳县昆阳镇周**村民委员会将集体土地1.1亩交付原告及陈**、陈*共同经营。该仲裁委以原告举证不能为由驳回原告的仲裁请求。2015年1月29日，原告以自己、二女陈*、丈夫陈**三人在二轮土地中被非法剥夺土地承包经营权为由要求被告“落实原告土地承包经营权，并在查实后能尽快解决”。被告未予答复也未作出其他处理。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求判令被告履行解决原告未实际取得土地承包经营权的职责。审理中，原告明确诉讼请求为：判令被告责令第三人调查原告及陈**户未实际取得土地承包经营权问题，并在调查确认的基础上责令第三人改正。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地承包经营法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”该法第五十四条又规定了发包方侵害承包方土地承包经营权的行为。《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（2009年修正）第五十一条规定：“发包方有《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条规定行为之一的，承包方有权向乡（镇）人民政府、县级人民政府农业、林业行政主管部门投诉、举报，由乡（镇）人民政府或者县级人民政府农业、林业行政主管部门责令其限期改正。……”本案，原告姜**是平阳县昆阳镇周贵垟村农业户籍性质村民，对该村集体土地依法应享有与其他村民平等的承包经营权。但本案相关证据尚不足以确认原告姜**已获得集体土地经营权或其应获得的承包经营土地已被计入其子女户下。原告主张其土地承包经营权受侵害的事实可能存在。本案被告系镇乡人民政府，是《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第五十四条确定的纠纷解决部门之一，应有职责对原告投诉的土地承包经营权被剥夺问题展开调查，并在查实的基础上作出处理。如原告反映的违法事实存在，被告应责令限期改正。但，被告在收到申请后并未处理，并以之前曾信访答复的已“告知原告申请仲裁及提起诉讼的争议解决方式”进行抗辩。但被告从未就原告提出的“查实”、“责令改正”等要求作出回应，未完全履行相关行政法律法规设定的法定职责。为此，原告诉请判令被告履行“调查”的法定职责合法有据，本院予以支持。原告主张的“责令改正”诉求需在违法事实存在的前提下才有可能实现。但本案原告主张的土地承包经营权被剥夺事实尚不充分。此诉求，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九第七十二条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：

裁判结果

一、限被告平阳县昆阳镇人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告投诉的其土地承包经营权被剥夺问题进行调查，并作出处理决定；

二、驳回原告姜**的其他诉讼请求。

本案受理费50元，由平阳县昆阳镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州**民法院，户名：温州市财政局非税收入结处户，开户行：中国农业**温州市分行，帐号：192999010400031950013，逾期不交按自动撤回上诉处理）。

裁判日期

二〇一五年九月二十一日