庾家乐与平湖市人民政府当湖街道办事处行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告庾**不服被告平湖市人民政府当湖街道办事处（以下简称当湖街道）作出的乡（镇）政府行政处理具体行政行为，于2015年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、证据及应诉通知书。同年1月10日，原告申请第三人郭**参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日、3月31日公开开庭审理了本案。原告庾**及其委托代理人徐**，被告委托代理人高**两次开庭均到庭参加诉讼，被告代表人陈*在第一次开庭时到庭应诉，第三人郭**经本院合法传唤，无正当理由二次均拒不到庭。本案现已审理终结。

被**街道于2014年9月29日向第三人郭**发出《限期改正违法行为通知书》，认定第三人郭**非法占用曹兑村3组土地3.435亩，用于钢管堆放，责令其在2014年10月20日前自行拆除、清理、复垦、恢复土地原状；2014年12月10日、2015年1月10日被告两次强制拆除原告位于曹兑村3组的临时用房。

被**街道于2015年1月14日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1.平湖市当湖镇土地利用总体规划（1997－2010）局部图，证明：土地总体规划中土地用途是基本农田；2.平湖**源局规划耕保征管中心说明，证明：土地用途是基本农田；3.平湖市住房和城乡规划建设局说明，证明：红庙**有限公司、第三人郭**的用地是违法的；4.平湖**室平委办发（2014）93号文件、平湖**源局平土资发（2014）15号文件、平湖市“三改一拆”行动领导小组办公室平改拆办（2014）10号文件，证明：根据文件精神，对存在违法建筑的要在限期内给予整改拆除；5.法律、规定依据：《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第四条第三款，证明：被告具有执法主体。第一次庭审结束后，被告补充提供了证据6，平湖市域总体规划（2006－2020）中心城区布局结构图、中心城区用地规划图及浙江省人民政府浙政函（2012）208号《关于平湖市域总体规划的批复》文件，证明违法建筑物在城乡规划区内，被告有行政执法主体。原告对被告提供的上述证据的真实性没有异议。

原告诉称

原告庾家乐诉称：被告当湖街道在2014年9月29日向第三人郭**、红庙**有限公司所发的《限期改正违法行为通知书》所涉及的土地是原告妻子潘**于2003年1月20日与平湖市**经济合作社（以下简称曹兑村）签订租赁协议租赁的，共租地4.98亩，期限是20年。原告在经曹兑村同意后，投入30万元对土地进行平整和建造临时用房200平方米及相关设施，在使用中及办理工商营业执照时均未有行政机关向原告提出过违法使用土地，现原告将场地借给第三人郭**和梅**堆放钢管。被告所发《限期改正违法行为通知书》与原告有直接的利害关系，原告曾于2014年10月31日向平湖市信访局提出信访，认为被告所作出的《限期改正违法行为通知书》无事实和法律依据，应当撤销。原告于2014年11月14日向法院递交行政起诉状，但被告在法院立案审查期间和开庭审理前，分别于2014年12月10日、2015年1月10日强行拆除了原告的建筑物，被告的上述行为明显违法。请求判令：1.撤销被告向第三人郭**所发的当（2014）第14号《限期改正违法行为通知书》；2.确认被告于2014年12月10日强行拆除原告临时用房的行为违法；3.增加诉讼请求：确认被告于2015年1月10日强行拆除原告临时用房的行为违法；4.本案诉讼费用由被告承担。

被告辩称

被告当湖街道辩称：1.原告庾家乐不是适格主体，本案所涉土地和建筑物的实际承租人和经营者不是原告而是郭**，被告的通知也是针对实际经营者，非法占用基本农田堆放钢管也是该经营者，因此原告并非具体行政行为的相对人，无权充当本案原告；2.被告所发的《限期改正违法行为通知书》和拆除违章建筑的行政行为合法有据，通知书是针对违章建筑和非法用地，不是针对土地租赁合同；3.原告租用基本农田后，未经依法审批擅自建房，后又擅自转租从中渔利，明显违法；4.根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条和《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第四条第三款、第七条第二款的规定，被告有权对违法建筑进行认定和强制执行；5.原告无权直接提起行政诉讼，应当先行提出行政复议，原告的诉讼程序不合法。请求驳回原告的诉讼请求。

原告对被告提供的证据质证意见：对证据1，认为不清楚；对证据2，认为在向曹兑村租赁土地时已经不是农田；对证据3，认为按照1999年的建设工程许可管理办法，对临时用地不需要办理审批手续，因此不存在违法；对证据4，认为三份文件不是法律法规，也不是规章，应当依法办事；对证据5，认为《浙江省违法建筑处置办法》第六条不适用本案原告的建筑物，原告的建筑物是2003年前建造。被告对《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》第四条的理解错误，人民法院才有强制执行的职权。对证据6，认为不能证明被告行政行为的合法性。

原告庾**提供的证据及需要证明的内容如下：

1.被告向第三人郭**、红庙**有限公司发出的《限期改正违法行为通知书》各一份，证明：被告作出行政行为；

2.关于合同期内土地被强制拆除的上访书、信访事项答复意见书各一份，证明：原告收到被告通知书后进行信访，被告作出答复；

3.租赁协议书、死亡证明、继承人声明各一份，证明：2003年1月20日，潘**与曹兑村签订租地协议，2013年12月14日潘**因病死亡，其他继承人放弃继承权，原告是适格主体；

4.公司基本情况二份，证明：原告在租赁的场地中曾开设过两家公司；

5.快递单据一份，证明：原告在2014年10月14日向法院邮寄了起诉状；

6.现场照片二份，证明：被告在法院立案前、立案后采取的行政行为；

在第二次庭审又提供了以下证据：

7.居民户口簿一份，证明：原告与潘**夫妻关系；

8.租赁协议二份，证明：原告与第三人郭**之间是租赁关系；

9.特快专递证明一份，证明：原告已经在2014年11月15日通过申通快递向平湖市人民法院邮寄诉状。

被告对原告提供的证据质证认为：对证据1、2、5、7、9的真实性无异议；对证据3中租赁协议，认为租赁行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第八条的规定；对证据4，认为与本案无关；对证据6，认为没有标注相应的时间、地点、拍摄人，不能说明由谁拆的；对证据7，认为原告未在法定期限内举证，该证据与本案无关，对证据的真实性、合法性均有异议。

本院查明

经审查，本院对以上证据作如下认证：

对原告提供的证据1、2、5、7、9的真实性被告没有异议，本院予以认定，作为定案依据；对证据3中的租赁协议，该协议由出租方平**经济合作社盖章和承租方潘**签字，对其真实性予以认定。由于本案是行政诉讼，被告提出该协议内容违反有关法律规定的意见，本院在本案中不作审查，被告可另行诉讼解决。对于死亡证明和继承声明，被告未提出反驳意见，本院予以认定；对证据4，与本案无关联性，本院不予采用；对证据6，该证据无法反映原告所要证明的事实，且不符合证据的形式，对该证据不予认定；对证据8，该份证据的内容与原告在起诉时提供的与第三人郭**租赁协议的内容一致，但在签署时间上不一致，根据本案查明的事实以及被告向第三人发出《限期改正违法行为通知书》的行政行为来分析，原告认为其将部分土地使用权及其地上建筑物租赁给第三人郭**的说法比较可信，且被告也未能提供作出行政行为时的调查依据，故对该证据需要证明的事实本院予以采信。

对被告提供的证据，原告对其真实性均无异议，本院予以认定。

本案经法庭审理，查明以下法律事实：

2003年1月20日，原告庾**的妻子潘**与曹兑村签订一份租赁协议，约定由潘**承租位于曹兑村桥北堍西侧面积为4.98亩荒地用于建堆放物资的场地，租赁期限自2003年3月1日至2023年2月28日，租金每年4000元，场地平整、基建投入等由潘**负责。协议签订后，原告未经审批，在该土块上建造了约200平方米临时建筑物。2012年3月，原告将其所租赁的部分土地使用权及其地上水泥建筑物转租给了第三人郭**，租赁期限为5年，在第三人郭**租赁期间，第三人郭**与原告共同建造了钢结构棚。2014年9月29日，被告向第三人郭**发出编号为当（2014）14号《限期改正违法行为通知书》，认定第三人郭**“非法占用曹兑村3组土地3.435亩用于钢管堆放”，责令其于2014年10月20日前自行拆除、清理、复垦、恢复土地原状。同年10月28日，原告向平湖市信访局提出信访，11月5日，被告对原告的信访事由作出答复，要求原告按照《限期改正违法行为通知书》的要求及时腾退清理违法用地、拆除违法建筑。2014年12月10日、2015年1月10日，被告组织人员强制拆除了原告建造于平湖市当湖街道曹兑村曹兑港桥北堍西侧4.98亩土地上的临时建筑物及原告和第三人共同建造的钢结构棚。另查明，潘**于2013年12月14日因病死亡，其继承人庚寅翀、潘**、李**放弃遗产继承权。

本案当事人争议的焦点是：1.原告的主体是否适格；2.对被告的具体行政行为是否适用行政复议前置；3.被告的行政行为是否合法。结合以上证据及查明的事实，本院作如下分析：

本院认为

一、被告虽然是向第三人郭**发出《限期改正违法行为通知书》，但由于郭**所使用的部分建筑物是向原告租赁，部分是与原告共同建造，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第二款和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，原告作为与具体行政行为有法律上利害关系的公民，在其配偶死亡后有权以自己的名义提起行政诉讼。被告认为原告不是非法占用基本农田堆放钢管的实际经营者，不能充当原告的理由，本院不予采信。

二、本案是因被告作出《限期改正违法行为通知书》和两次强制拆除建筑物的具体行政行为引起的行政诉讼，并非《中华人民共和国行政复议法》第三十条所指的具体行政行为侵犯土地等自然资源所有权或使用权的诉讼，因此该条款不适用本案。被告认为原告应当先行行政复议，对行政复议决定不服的，再提起行政诉讼的主张，是对该条款的错误理解，本院不予支持。

三、（1）根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省城乡规划条例》第六十条“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，应当予以拆除。”的规定以及被告提供的证据可以看出，原告所建造的建筑物在平湖市域总体规划范围内，被告当湖街道具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责，被告作为行政强制的主体适格；（2）被告作为行政主体，在作出具体行政行为之前，不仅需要查明事实，而且还应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，即应当依照该法第三十五条至第三十八条的规定，向行政相对人作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出强制执行决定书并送达给行政相对人；同时对于行政相对人的建筑物性质应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》或者《浙江省违法建筑处置规定》进行认定，而被告并没有按照以上规定的程序实施行政行为，程序违法。被告认为其具体行政行为合法有据的理由不成立。

综上，本院认为，行政机关实施行政行为应当在查明事实的基础上按照法律、法规所规定的程序进行。本案中被告在未查清事实的情况下即向第三人郭**作出《限期改正违法行为通知书》，事实不清、证据不足，应予撤销；被告未经法定程序两次强制拆除原告所建的临时建筑物及原告与第三人共同搭建的钢结构棚的具体行政行为程序违法。因该建筑物已被破坏性拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，故应确认被告作出《限期改正违法行为通知书》和强制拆除的行政行为违法。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告平湖市人民政府当湖街道办事处作出的当（2014）第14号《限期改正违法行为通知书》的具体行政行为违法；

二、确认被告于2014年12月10日强制拆除原告临时建筑物的具体行政行为违法；

三、确认被告于2015年1月10日强制拆除原告临时建筑物的具体行政行为违法；

本案受理费50元，由被告平湖市人民政府当湖街道办事处负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一五年三月三十日