湖州**家具总厂与湖州**源局二审行政裁定书

审理经过

湖州**家具总厂因与湖州市国土资源局土地行政决定一案，不服德清县人民法院（2014）湖德行初字第47号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2015年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于同月18日公开开庭审理了本案。上诉人湖州**家具总厂的法定代表人汤**、委托代理人汤**、纪召兵，被上诉人湖州市国土资源局的委托代理人叶**、杨*远航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，1998年3月9日湖州市人民政府将湖州八里店镇陆旺村7240.1平方米的土地（以下简称诉争土地）以划拨方式供湖州**家具总厂使用，并颁发湖州国用（1998）字第16－525号《国有土地使用证》。2009年12月16日，浙江省国土资源厅同意湖州南**理有限公司关于湖**苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线建设用地的预审意见。2010年10月8日，湖州**家具总厂同意按湖政发（2008）55号等文件规定补偿标准收回国有土地使用权，并在《收回国有土地使用权补偿安置情况表》上盖章确认。2010年12月23日，湖州市国土资源局上报项目编号为浙单独a201001010004的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。2011年1月28日，浙江省人民政府同意该建设项目的用地审批。2011年湖州市国土资源局填写《国有土地划拨决定书》，其中摘要部分填写为“批准机关浙江省人民政府，批准文号无；土地使用权人湖州南**理有限公司；建设项目名称湖**苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程；土地位置吴兴区、南浔区；批准土地面积485696平方米（48.5696公顷）”。另查明，湖州**家具总厂与湖州市国土资源局之间未达成拆迁补偿协议。湖州市国土资源局未撤销湖州**家具总厂的湖州国用（1998）字第16－525号《国有土地使用证》。至开庭之日，湖州**家具总厂仍占有并使用该诉争地块。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点集中在湖州**源局于2011年填写的土地使用权人为案外人湖州南太湖建**限公司《国有土地划拨决定书》是否已经生效。首先，从行政行为成立要件来看，根据《国土资源部关于印发＜国有建设用地划拨决定书＞的通知》说明部分第五条规定“本决定书由省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门统一编号”，故生效的《国有土地划拨决定书》需要统一编号。其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款第（三）项、第二十六条之规定，划拨适用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，“不动产物权的设立、转让、变更和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，及《土地登记办法》第十六条的规定，“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”。政府办证行为是对当事人土地权利的一种确认和登记，土地权利证书是土地权利的一种有效凭证。政府的登记发证从法律上确认和宣告权利人的权利，从而防止任何单位和个人侵犯土地权利，并且对抗善意第三人。案外人湖州南太湖建**限公司并未向湖州**源局申请国有建设用地使用权初始登记，湖州**家具总厂的土地使用证也并未被撤销。第三，从诉争土地的占有使用情况来看，至开庭之日，湖州**家具总厂仍然占有并使用该诉争土地。湖州**家具总厂提出湖州**源局在政府信息答复及行政复议阶段并未提出该《国有土地划拨决定书》属于草案，故《国有土地划拨决定书》应为生效的行政行为。原审法院认为人民法院在审理行政案件的过程中，应当以事实为依据，湖州**源局在政府信息答复及行政复议阶段的陈述与该《国有土地划拨决定书》是否生效无因果关系，对于湖州**家具总厂的意见不予采纳。综上，湖州**源局将湖州八里店镇陆旺村的土地以划拨给案外人湖州南太湖建**限公司的行为并未生效，湖州**家具总厂的土地使用权也并未受到侵害。湖州**源局未生效的土地划拨行为对湖州**家具总厂的合法权益并未产生实际影响，因此，湖州**家具总厂与被诉行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。据此，依照《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告湖州**家具总厂的起诉。

上诉人诉称

上诉人湖州**家具总厂上诉称，一、被诉《国有土地划拨决定书》非存档草案，系正式文本，是生效的具体行政行为，侵犯了上诉人的土地使用权。1、《国有土地划拨决定书》内容表达完整，由摘要、一般规定、特别规定三部分组成，签发机关盖有被上诉人单位公章，无论从形式还是内容，都明显体现为一份对外发生法律效力的正式文本。2、《国有土地划拨决定书》系上诉人通过申请政府信息公开取得。根据《政府信息公开条例》，上诉人向被上诉人申请政府信息公开，要求被上诉人公开因“湖**苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程”项目建设，对使用上诉人厂房之用地进行项目建设所作出的建设用地批准书、国有土地划拨决定书。2014年6月3日，上诉人收到被上诉人作出的信息公开回复材料，即本案被诉《国有土地划拨决定书》，且在信息公开过程中，被上诉人从未辩称该《国有土地划拨决定书》非正式文本。故被上诉人公开的《国有划拨土地决定书》为上诉人所申请的国有土地划拨决定书。3、被上诉人在诉讼中的答辩意见与行政复议答复意见相互矛盾。2014年6月5日，上诉人向浙江省国土资源厅申请行政复议，请求确认该《国有土地划拨决定书》违法并予以撤销。行政复议过程中，被上诉人答复称其签发国有土地划拨决定书“法律依据充分、事实清楚、程序合法”，由该答复内容可知，在行政复议审理过程中，被上诉人并未辩称其签发的国有土地划拨决定书系存档草案，而是以该《国有土地划拨决定书》法律依据充分、事实清楚、程序合法为由答辩，其已明确认可该《国有土地划拨决定书》是对外发生法律效力的具体行政行为，但被上诉人在诉讼答辩中则称该《国有土地划拨决定书》系存档草案，非正式文本，二者观点明显相互矛盾。且存档草案与正式文本有本质区别，若果真系存档草案，行政复议阶段被上诉人不可能不知，其答复坚称“法律依据充分、事实清楚、程序合法”可明显得知该《国有土地划拨决定书》非存档草案，系正式文本。4、湖州南**理有限公司已在上诉人厂房所在土地进行施工建设。若该《国有土地划拨决定书》如一审法院审理确认的并未生效，则湖州南**理有限公司在上诉人厂房所在部分土地上进行施工建设的行为，已违反《城乡规划法》、《建筑法》等法律之规定，属违法建设施工行为。根据《城乡规划法》、《建筑法》有关规定，应责令停止施工并处罚款，并依法追究直接责任人的刑事责任。二、被上诉人作出该《国有土地划拨决定书》未按照法定程序，违反了《物权法》的规定。《土地管理法》第五十四条规定，划拨决定书作出前，应当经县级以上人民政府依法批准。本案中，被上诉人提供的《浙江省建设用地审批意见书》不是正式的批准文件，且该《浙江省建设用地审批意见书》审批意见中明确注明“待依法完成征地审批程序后，以划拨方式供地48.5696公顷，其余1.5800公顷拆迁安置用地按审批权限重新办理具体项目供地审批手续”，即被上诉人作出该《国有土地划拨决定书》的前提是依法完成征收。根据《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律之规定，为公共利益必要之征收，应当保障被征收人的生产生活条件，或给予被征收人房地产市场价格的补偿，并填补其他损失；如为非公共利益需要之拆迁，其补偿安置标准应当由建设项目用地单位与被拆迁人自愿平等协商为根本原则。本案中，因征收单位给予的补偿安置标准不合理，无法保障企业的生产经营条件，上诉人没有与征收实施单位达成补偿安置协议，征收单位也没有履行征收的法定程序。地方人民政府对涉案地块没有依法完成征收，上诉人仍对厂房所在土地拥有合法使用权，被上诉人作出该《国有土地划拨决定书》将上诉人合法使用的土地划拨给湖州南**理有限公司，违反了《物权法》的有关规定，侵害了上诉人的合法物权。三、一审法院裁定驳回上诉人的起诉，是对行政行为司法审查权的放弃，客观上造成了行政机关的行政行为处于无监督的真空状态，且违反了《最**法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定，不利于社会稳定。《最**法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，针对地方法院限制公民行政案件诉权的现象作出专门规定，重申了“行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形势下解决人民内部矛盾的一种有效方式，是维护社会和谐稳定的重要手段”；强调“只有畅通行政诉讼渠道，才能引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求，最大限度地减少社会不和谐因素，增进人民群众与政府之间的理解与信任。诉讼渠道不畅，必然导致上访增多，非理性行为加剧，必将严重影响社会和谐稳定，削弱人民法院行政审判为大局服务，为人民司法的职能作用”；并明确规定“各级人民法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围”、“法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围”。本案中，上诉人的合法土地使用权受到被上诉人涉诉行为的侵害，一审法院违反最高法院的规定裁定驳回上诉人的起诉，是对上诉人诉讼权利的剥夺，所导致的结果极可能是迫使包括上诉人在内的被征收人采用上访等方式解决征收拆迁纠纷，既极大的伤害了司法的公信力，又严重破坏了社会的和谐稳定。上诉人认为，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销德清县人民法院（2014）湖德行初字第47号行政裁定，责令一审法院继续审理。

被上诉人辩称

被上诉人湖州市国土资源局答辩称，一、被诉《国有土地划拨决定书》并非其作出的正式文本。申苏浙皖至申嘉湖高速公路连接线工程属于省重大交通运输建设项目，2009年12月16日通过浙江省国土资源厅用地预审（浙土资预（2009）251号）。2010年12月23日，其组件上报省人民政府“一书四方案”，该项目用地总面积50.1496公顷，涉及征收集体土地40.0152公顷，使用国有土地10.1344公顷。项目报批前，涉及征收的集体土地40.0152公顷，该局按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序，并于2010年10月与被征地村委会草签了征地协议；涉及收回的国有土地10.1344公顷，该局已农转未供土地19宗面积4.3097公顷，湖州市水利局国有河流1.0001公顷，其他涉及红木家具总厂等10家企业11宗土地面积4.8246公顷，已拟定补偿方案并征得上述单位同意，其中湖州**具总厂于2010年10月11日在《收回国有土地使用权补偿安置情况表》上盖章确认，同意收回其使用的0.2982公顷国有土地。2011年1月28日，浙江省人民政府同意该项目建设用地50.1496公顷（浙土字a（2010）－0508号），征收集体土地40.0152公顷，使用国有土地10.1344公顷，待依法完成征地审批程序后，以划拨方式供地48.5696公顷，其余1.5800公顷拆迁安置用地按审批权限重新办理具体项目供地审批手续。浙江省人民政府的“一书四方案”批准后，因为与上诉人就补偿问题没有达成一致意见等原因，被上诉人还没有作出该《国有土地划拨决定书》正式文本。二、该《国有土地划拨决定书》是其存档草案。该项目属于单独选址建设项目，根据《关于改进报**务院批准单独选址建设项目用地报批工作的通知》，该《国有土地划拨决定书》是其组报材料之一，是一个草案，正式文本至今尚未签发。三、其未侵害到上诉人的合法权益。经调查，其并未注销上诉人的国有土地使用权证，也并未给湖州南**理有限公司签发该地块《国有土地划拨决定书》。经实地勘察，上诉人的土地未被占用，其未侵害到上诉人的合法权益。综上，被上诉人认为，其并未作出被诉具体行政行为，请求法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。

本院查明

双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。

二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人湖州市国土资源局作出的被诉《国有土地划拨决定书》是否已经生效的审理重点进行了质证和辩论。

本院认为

本院认为，当事人提起行政诉讼必须符合法定条件。《中华人**诉讼法》第四十一条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，《最**法院关于执行u003c；中华人**诉讼法u003e；若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。被诉的《国有土地划拨决定书》系湖州**源局于2011年填写，土地使用权人为案外人湖州南太湖建**限公司。经查，该《国有土地划拨决定书》尚无省国土资源行政主管部门的统一编号，且根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、转让、变更和消灭，经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”和《土地登记办法》第十六条“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”的规定，案外人湖州南太湖建**限公司并未向湖州**源局申请国有建设用地使用权初始登记，尚未取得该项目的国有建设用地使用权。被上诉人湖州**源局将诉争土地划拨给案外人湖州南太湖建**限公司的行为并未生效，该未生效的土地划拨行为对上诉人湖州**家具总厂的合法权益并未产生实际影响。因此，上诉人湖州**家具总厂与被诉行为之间没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格，原审法院裁定驳回湖州**家具总厂的起诉并无不当。上诉人湖州**家具总厂的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人**诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定

裁判日期

二〇一五年四月二十日