徐和平与衢州**住房和城乡建设局一审行政裁定书

审理经过

原告徐**诉被告衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城区住建局）其他行政管理一案，原告于2015年6月12日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理，并于同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月20日公开开庭审理了本案。原告徐**、被告柯城区住建局出庭应诉行政机关负责人肖*、委托代理人姜**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告起诉称，其于2012年2月24借款300万元给浙江**限公司（以下简称盛**司），并就盛**司所有的位于东港九路6号3幢、4幢房屋及其土地使用权办理抵押登记手续。后因盛**司未按约履行还款义务，向常山县人民法院提起民间借贷诉讼，常山法院作出（2012）衢常商初字第406号民事判决书。判决生效后，原告于2012年11月29日向常山县人民法院申请强制执行，常山县人民法院将该案委托柯**民法院执行。2013年4月初，柯**民法院告知原告，浙江**限公司（以下简称鼎**司）依据（2012）衢柯民初字第145号判决书向柯**民法院申请执行，并要求享有工程款优先受偿权。上海浦东**司衢州支行（以下简称浦发银行）依据（2013）衢柯商特字第3号民事裁定书也申请柯**民法院执行，并提出盛**司所有的（地号为3-406-110）的土地是抵押给浦发银行的，原告的抵押属于重复抵押。为此，原告于2013年10月14日向柯**民法院提出第三人撤销之诉，柯**民法院作出（2013）衢柯民初字第437号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服提出上诉，衢州**民法院作出（2014）浙衢民终字第505号判决书，维持一审原判。原告在诉讼过程中发现被告柯城区住建局存在以下问题：一是柯城区质量工程监督站在没有工程竣工备案的情况下于2011年11月16日、2012年3月13日出具工程竣工验收意见书。二是柯城区房管处违反相关规定办出盛**司厂房及仓库的房产证，以至后来盛**司向原告用该房产证借款，隐瞒了工程款未付清的事实。三是办理抵押登记的部门在明知盛**司在东港九路6号1幢及土地已经抵押给银行，在没有审查的情况下，又将盛**司东港九路6号3幢、4幢及土地抵押给原告。现**银行称其从未出具任何证明同意盛**司将上述房产土地抵押给原告，该抵押属重复抵押。上述事实导致原告抵押权不能实现，直接财产损失350万元。原告于2015年5月19日向被告提出申请，被告于同年6月2日的答复意见，明显违背事实。故，原告向本院提起诉讼，要求：一、依法认定原盛**司坐落在衢州市东港九路的厂房三及仓库、厂房二工程的竣工验收无效或不合格；二、要求赔偿原告财产损失3，500，000元。庭审中，原告增加一项诉讼请求，要求被告支付本案的诉讼费用。

为证明其主张，原告徐**向本院提供以下证据：

1、（2012）衢常商初字第406号民事判决书，证明原告借款给盛**司，是经柯城房管处办过抵押登记的；

2、（2012）衢柯民初字第145号民事判决书，证明鼎**司与盛**司有工程款纠纷，鼎**司主张优先受偿；

3、（2013）衢柯商特字第3号民事裁定书，证明盛**司把土地抵押给浦发银行，之后把该土地抵押给原告，是重复抵押；

4、（2013）衢柯民初字第437号民事判决书，证明原告和鼎**司打了第三人撤销之诉；

5、（2014）浙衢民终字第505号民事判决书，证明原告不服（2013）衢柯民初字第437号民事判决书，上诉的情况；

6、2011年11月16日衢州市柯城区建筑工程质量监督站的厂房三及仓库工程竣工验收意见书，2012年3月13日衢州市柯城区建筑工程质量监督站的厂房二工程竣工验收意见书，证明验收与实际验收情况不符合；

7、2015年5月19日原告向被告提交的申请书一份、2015年6月2日衢州市柯城区住房和城乡建设局关于徐**申请书的答复意见一份，证明原告已经在起诉前把该竣工验收的问题和被告交涉过的事实。

被告辩称

被告柯城区住建局答辩称，一、根据《行政诉讼法》第2条规定，原告不是本案适格的主体。竣工验收是建设单位组织勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位进行的，房屋是否合格并非被告作出，被告仅对验收的组织形式、程序进行监督。被告对原告未作出任何行政行为。原告既不是被告行使该质量监督权的相对人，也并非利害关系人，故原告并不是本案适格的主体。二、被告对建设单位所组织的厂房二、厂房三、仓库质量验收过程中的监督行为并没有侵犯原告的合法权益。被告行使的仅仅是一种监督权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，并非受案范围。三、原告的损失系因为自身风险的防范及与盛**司的借款所造成的，和被告的行政行为之间没有任何因果关系。综上，要求驳回原告的起诉。

被告柯城区住建局在举证期限内向本院提供以下证据：

第一组：《行政诉讼法》第二条、第十二条，《建设工程管理条例》第四条、第四十三条、第四十六条，《浙江省房屋建筑市政基础设施工程质量监督管理办法》第三条，证明县级以上人民政府行政主管部门对工程质量进行监督管理，并可以委托所属的工程质量监督机构实施，证明被告的主体资格。

第二组：《建设工程管理条例》第十六条，《浙江省房屋建筑市政基础设施工程质量监督管理办法》第四条，第十五条，证明对房屋进行竣工验收是由建设单位组织施工方、设计方、监理方进行实施的，被告仅仅起到工程质量验收的监督职能。被告对原告没有实施任何的行政行为，原告并不是被告所实施监督的行政行为相对人，不是利害关系人。

第三组：1.行政执法委托书一份，证明被告将质量监督委托给柯城区质量监督站实施。

第四组：2.质监站的预约登记表两份，3.衢州市企业投资项目备案通知书一份、4.盛**司厂房二、三、仓库建筑规划许可证各一份、5.门牌编号通知书一份、6.建筑工程施工许可证各一份、7.盛**司厂房二、三、仓库建筑材料检验报告一百五十七份、8.竣工验收签到单两份、验收工作记录两份、9.单位工程竣工验收结论汇总表两份、10.单位工程质量竣工验收记录两份，以上证据证明盛**司的厂房二、三、仓库三个项目经过合法审批，施工单位提供的材料符合规定，被告竣工验收程序合法。

法律适用：《行政诉讼法》、《建设工程管理条例》、《浙江省房屋建筑市政基础设施工程质量监督管理办法》。

本院查明

经审理查明，2012年9月3日，原告徐**因与案外人盛**司民间借贷一案向常山县人民法院提起诉讼，常**法院于2012年10月19日作出（2012）衢常商初字第406号民事判决书，判决浙江**限公司归还原告徐**借款本金3，000，000元及相应利息，原告徐**就被告浙江**限公司所有的位于衢州市柯城区东港九路6号3幢、4幢的房产在上述债权范围内享有优先受偿权。2013年10月14日，原告徐**以鼎**司、盛**司为被告向柯**民法院提出第三人撤销之诉，要求撤销柯**民法院（2012）衢柯民初字第145号民事判决书第三项判决（浙江**限公司对浙江**限公司位于衢州市东港九路6号厂房三及仓库折价、拍卖或者其他处置获得的价款享有优先受偿权），柯**民法院于2014年8月11日作出（2013）衢柯民初字第437号民事判决书，认为原告徐**提出的鼎**司已经丧失工程款优先受偿权主张，缺乏事实和和法律依据，故判决驳回原告徐**的诉讼请求。徐**不服提出上诉，衢州**民法院于2015年4月13日作出（2014）浙衢民终字第505号民事判决书，判决驳回上诉，维持上诉。

另查明，根据《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款、《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（浙*（2011）02）第三条的规定，工程质量监督管理工作可以由建设行政主管部门或者委托所属工程质量监督机构具体实施。2010年12月1日，柯城区住建局将建设工程质量监督行政执法事项委托给衢州市柯城区建筑工程质量监督站，委托权限：1、建设工程质量的法律、法规和强制性标准执行情况进行监督；2、建设工程质量检测活动的监督管理；3、商品混凝土质量的监督管理。

本院认为

本院认为，第一，关于本案案由。本案被告柯城区住建局委托柯城区建筑工程质量监督站作出《竣工验收意见书》的行为，系其履行建设工程质量监督管理职能。且由于原告徐**在起诉时提出了赔偿请求，故根据《最**法院关于规范行政案件案由的通知》（法*（2004）2号）文件的规定，案由应当为城乡建设行政监督及行政赔偿。

第二，关于本案被告柯城区住建局所作出的监督管理行为是否属《行政诉讼法》规定的可诉行政行为。根据《行政诉讼法》第二条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”本院认为，判断一个行为是否属于可诉行政行为的依据是作出行为的主体是否系行政主体、行为是否属行政主体在行政管理活动中的行为、行为是否对公民、法人和其他组织的合法权益产生影响。被告柯城区住建局根据《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款的规定，委托柯城区建筑工程质量监督站履行建设工程质量监督管理职能，并承担由此产生的法律后果。故本案中柯城区建筑工程质量监督站受被告柯城区住建局委托对盛**司厂房二、厂房三及仓库作出《工程竣工验收意见书》的行为，可视为柯城区住建局依法所作出的工程质量监督管理行为。根据《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（浙*（2011）02）第四条的规定，工程质量监督管理行为的主要内容是对工程实体质量及工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。可见该质量监督管理行为必然对工程建设、勘察、设计、施工、监理单位和质量检测等单位产生实际影响。因此，本院认为，本案中被告作出工程质量监督管理行为系可诉行政行为，属于《行政诉讼法》受理范围。

第三，关于原告徐**是否具有本案原告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，原告必须“与行政行为有利害关系”。而《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（浙*（2011）02）第十五条规定，工程质量监督机构对工程竣工验收进行监督时，主要对验收的组织形式、程序等是否符合有关规定进行监督。本案中，被告柯城区住建局作出《工程竣工验收意见书》的行为，是履行对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位的工程质量验收行为的组织形式、程序是否符合规定进行监督管理。该行政行为的相对人系建设工程的建设单位、勘察单位、施工单位、监理单位以及质量检测单位，原告徐**并非该房屋的使用者与建设参与者，被告实施的质量监督管理行为与原告不存在法律和事实上的利害关系。故起诉人徐**并不具备本案原告的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告徐**的起诉。

如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省**民法院。

裁判日期

二〇一五年八月三十一日