张**诉闽侯县人民政府行政命令二审行政裁定书

审理经过

张**不服闽侯县政府行政命令一案，上诉人张**不服福州**民法院（以下简称福州中院）（2013）榕行初字第82号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。

本案被诉具体行政行为为2010年12月24日闽侯县旧城改造项目指挥部（以下简称指挥部）给原审第三人闽**公司下属的甘蔗供电所发出的切断电源的《通知》。该《通知》内容如下：“县城旧城拆迁改造涉及十字片区，为了保证施工安全和拆迁进度，请对该片区电源给予切除。”

一审法院认为

原审裁定认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。指挥部为闽侯县政府成立，不具有独立承担责任的资格，其以自己名义作出具体行政行为，故本案适格被告为闽侯县政府。闽侯县政府主张其不是适格的被告，不能成立。

指挥部于2010年12月24日向第三人闽**公司下属的甘蔗供电所作出《通知》，该《通知》明确要求甘蔗供电所对旧城改造涉及十字片区的电源给予切除。甘蔗供电所在接到《通知》后的当天即切除了电源。张**的房屋在《通知》涉及的片区范围内，该《通知》对原告张**的权利义务产生了实际的影响，原告张**与该《通知》具有法律上的利害关系。被告主张该《通知》系一种建议性的函件，不具有法律约束力，不能成立。原告的房屋于2013年倒塌，系在被诉《通知》作出之后。故第三人主张原告的房屋已经自然倒塌，财产权已不复存在，不存在侵犯原告合法权益的情形，原告提起的诉讼不属于人民法院的受案范围，不能成立。原告张**提起本案行政诉讼符合法律的规定，为本案适格的原告。

《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告的祖屋系在房屋拆迁许可范围之内。指挥部于2010年12月24日向甘蔗供电所作出《通知》，甘蔗供电所在接到《通知》当天即将电源切除。停电行为系一种事实行为，原告从被切断电源停电当天，即已清楚停电的事实且也应当知晓是因甘蔗街道旧城改造建设项目而实施的。而原告至2013年7月才对指挥部向甘蔗供电所作出的《通知》提起行政诉讼，已超过起诉期限。综上，原告的诉讼主张及理由不能成立。依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（六）项、第六十三条第（二）项之规定，经院审判委员会研究决定，裁定驳回原告张**的起诉。

上诉人诉称

上诉人张**不服原审裁定提起上诉称，上诉人于2012年6月15日通过福州**叫中心12345网站要求恢复供电，至2012年6月20日才得到福州**叫中心网站答复，通过该答复上诉人才知道第三人下属甘蔗供电所是基于指挥部的《通知》切除了上诉人家的电源，故上诉人从知道《通知》到提起本案诉讼未超过2年。且上诉人知道《通知》后即相继提起民事诉讼和行政诉讼，但法院均不予受理或者驳回起诉。总之，上诉人的起诉没有超过起诉期限，原审裁定适用法律错误。而且，对方当事人未提出超过起诉期限抗辩，法院不应主动就此进行释明和审查并作出裁判。综上，一审裁定错误，请求撤销一审裁定，指令福州中院继续审理。

被上诉人闽侯县政府答辩称，断电行为属于事实行为，从2010年12月24日断电行为实施当时，上诉人就已知道是基于旧城改造项目断电。所以上诉人当时即知道被诉具体行政行为的存在，即已知道指挥部商请第三人闽侯供电公司切除电源行为。因此，本案起诉期限应当从2010年12月24日开始计算，上诉人至2013年7月28日才提起本案诉讼，超过了2年。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，未告知诉权及起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，此处二年属于除斥期间，不存在中止、中断、延长。故上诉人起诉超过起诉期限。综上，一审裁定正确，请求维持一审裁定，驳回上诉。

原审第三人闽侯供电公司二审主张意见同其一审意见，即第三人切除涉案区域电源是基于旧城改造项目和国家电网运营、拆迁地段人员和生命财产安全，并且是基于指挥部的行政命令才实施的，是合法的。本案上诉人权利载体即涉案房屋已经灭失，不存在侵犯上诉人合法权益，故原告提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。指挥部和第三人之间没有隶属关系，被上诉人关于《通知》不是行政命令而是商请性质的指导意见的答辩意见不成立，《通知》是行政命令。

本院认为

本院认为，本案焦点问题有三个，具体分析如下：

焦点一：《通知》是否可诉，张**是否具有原告主体资格。

本案被诉具体行政行为为2010年12月24日指挥部给原审第三人下属的甘蔗供电所发出的切除电源《通知》。该《通知》具有特定的内容，对外产生法律效果，属可诉具体行政行为。被上诉人关于该《通知》属于指导性行为的主张不能成立。上诉人张**位于闽侯县甘蔗镇双池村十字街西巷12号涉案房屋在《通知》涉及片区内，在《通知》发出时该房屋依然存在。所以，《通知》对上诉人张**的权利义务产生了实际影响，张**与该《通知》具有法律上利害关系，张**依法具备原告资格。原审第三人主张上诉人权利载体房屋已经灭失，《通知》及切断电源并未侵犯上诉人合法权益，故本案不属于行政诉讼受案范围，该主张不能成立。原审裁定认定《通知》是可诉的具体行政行为、张**具备原告主体资格，该认定并无不当。

焦点二：闽侯县政府是否本案适格被告。

根据上诉人一审提交的《中共闽**委办公室县人民政府办公室关于成立闽侯县旧城改造项目建设指挥部的通知》（侯**（2010）35号）及被上诉人闽侯县政府自认，指挥部系由闽**委、县政府成立的临时机构，成立的目的是加强对县城旧城改造工作的领导。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，当事人对指挥部行为不服提起的诉讼应当以组建该机构的行政机关即闽侯县政府为被告。被上诉人关于指挥部发出《通知》行为系受闽侯**发展中心委托，故该中心才是适格被告的主张不能成立。原审裁定认定闽侯县政府是适格被告是正确的。

焦**：本案上诉人起诉是否超过起诉期限。

本案被上诉人闽侯县政府在原审庭审时即提出上诉人张**的起诉超过起诉期限，故上诉人张**主张一审法院系违法主动审查起诉期限并作出裁判是缺乏根据的。

根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被上诉人主张2010年12月24日上诉人就知道或者应当知道切除电源《通知》，被上诉人应当举证证明。但本案被上诉人没有证据证明。其主张2010年12月24日断电行为实施当时，上诉人就已知道是基于旧城改造项目断电，所以上诉人当时即知道被诉具体行政行为的存在。被上诉人的该推断不能成立，本院不予支持。上诉人主张于2012年6月15日通过福州**叫中心12345网站要求恢复供电，至2012年6月20日才得到福州**叫中心网站答复，通过该答复上诉人才知道《通知》。该主张应予采信。上诉人从其知道《通知》至其于2013年7月28日提起本案诉讼并未超过2年。在未被告知诉权和起诉期限的情形下，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，张**提起本案诉讼并未超过起诉期限。因此，原审裁定认定张**起诉超过起诉期限是错误的，应予纠正。

综上，本案上诉人张**的起诉符合法定起诉条件，人民法院应予受理。上诉人关于本案应指令原审法院继续审理的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定驳回张**的起诉是错误的，应予纠正。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销福州**民法院（2013）榕行初字第82号行政裁定；

二、本案指令福州**民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年五月十四日