烟台**限公司与烟台市牟平区人民政府行政强制二审行政判决书

审理经过

烟台**限公司（以下称屹**司）诉烟台市牟平区人民政府（以下称牟平区政府）、第三人烟台**有限公司（以下称东**司）行政强制一案，山东省烟台市芝罘区人民法院于2014年4月4日作出（2013）芝行初字第38号行政判决。一审原告屹**司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：2009年3月20日、6月17日、9月14日，被上诉人牟平区政府分别作出《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》、《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》、《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》。根据上述三会议纪要，烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部发布了2009第1号《通告》和2010第1号《通告》，决定于2009年9月30日前对大窑镇北部及沿海地带及东**司养殖池塘进行征收，制定了统一的补偿标准，并决定自2010年4月1日起对相应海域池塘吹填施工。2011年5月，被上诉人牟平区政府吹填了上诉人承包的盐场。屹**司不服，提起行政诉讼。

一审法院查明

一审法院查明：1998年10月，烟台市人民政府向烟台市牟平区莒城盐场（以下称莒城盐场）发放了鲁烟海证（1998）第1609号国家海域使用证，载明：“用途：池塘养殖；使用海域面积：2000亩；批准使用期限：1998年至2002年”。后，烟台市牟平区莒城盐场因企业改制，变更为第三人，海域使用证到期后，原海域仍由第三人在没有许可的情况下继续使用。2006年3月10日，第三人与烟**绸公司（以下称丝绸公司）签订《租赁合同》，丝绸公司租赁第三人制盐场，租赁期限自2006年5月2日至2016年4月30日。同年3月16日，丝绸公司与原告签订《转让租赁合同协议》，丝绸公司自愿将承包的第三人的盐场转让给原告经营，该合同约定，原告要严格履行《租赁合同》的全部条款。此后，原告一直在该盐场经营。2009年，因滨海地带成片开发的需要，牟平区政府决定对其辖区内的滨海地带实施严格的规划控制，并决定征收整理该规划控制区域内的海水养殖池塘。2009年3月20日，牟平区政府作出第12号《关于研究滨海地带规划控制、滨海路周边海水养殖池塘征收整理及水系开发有关问题的会议纪要》，确定对滨海地带实施严格的规划控制，并划定了控制区域范围，对滨海路周边区域海水养殖池塘进行征收整理。涉案盐场即在该区域内，由海渔局负责，将本纪要的内容和要求，通知到各有关单位和养殖业户。2009年6月17日，牟平区政府作出《关于莒城盐场及蛤堆后等村庄在滨海地带规划控制区域内的海水养殖池塘征收整理有关问题的会议纪要》，决定于2009年9月30日前，将包括涉案盐场在内的在滨海地带规划控制区域内的相关国有土地及水面收回，为后续的土地回填整理创造条件。2009年9月14日，牟平区政府作出《关于研究我区北部滨海地带成片开发现阶段工作相关问题的会议纪要》，内容为关于疏港吹填工作施工区域内国有滩涂及水面的使用权问题，施工范围为滨海路以北，养马岛及其向东延线以南，西起鱼鸟河入海口，东至蛤堆后高尔夫球场。责令在该区域内所有未持有合法有效的海域使用证的单位和个人在规定的时间内退出海上养殖和捕捞活动，将所圈占的养殖区域退归国有，解除一切对外承包合同并做好善后工作。逾期不清理，由此造成的损失由养殖户自担。2009年11月6日，烟台**黄金海岸工程建设指挥部对滨海地带的规划控制、养殖池塘的征收时间和补偿标准等问题作出（2009）第1号通告，将包括涉案盐场的最后征收时间延续到2009年12月31日，并要求各养殖户抓紧时间对养殖物进行清理。

2010年1月6日，烟台**黄金海岸工程建设指挥部作出（2010）第1号通告，决定吹填作业暂停至2010年3月底，自2010年4月1日恢复吹填施工。2010年4月份，被告组织相关部门和人员对原告租赁盐场的地上建筑物、附属物等进行了测量和记录，原告予以签字确认。2012年5月17日和2013年3月18日，原告从第三人处分两次领取补偿款共计7021100元。2011年5月，被告将原告承包的盐场进行了吹填。

一审法院认为

一审法院认为：本案所涉及的区域属于海域。海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，是属于国家所有的从水面到水底的空间资源。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第六条第一款规定：“国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。”第十九条规定：“……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十九条规定：“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。……”第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”由此可见，海域使用权证是合法使用海域的证明。只有在有效期内的海域使用证才能涉及到海域征收，没有海域使用证的非法占用海域人不涉及海域使用权的征收。在海域征收过程中，海域的征收补偿对象是有海域使用权证的使用权人。本案中，原告承包的盐场没有合法的海域使用权，被告予以征收不属于征收海域这种空间资源，只能属于征收盐场这种用海设施。在征收原告承包的盐场过程中，被告以通告的方式告知了包括原告在内的所有相关单位和养殖户，对原告承包的盐场和地上建筑物、附属物进行了测量和记录，并委托评估机构对原告承租的盐田上的建筑物及其附属物及物资设备进行了评估，原告及第三人均无异议并签字确认。被告在吹填涉案盐田时，已将相关补偿款发放给原海域使用权人即本案第三人，原告亦从第三人处领取了补偿款。由于本案中原告只是盐场的承包人，因此被告在作出收回盐场并对盐场进行吹填时，无须再与原告签订补偿协议。此外，本案不属于土地征收，原告关于被告没有办理征地审批、未与其签订补偿协议请求确认被告行政强制行为违法的主张，于法无据，本院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告烟台**限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人屹**司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人承包盐场所在区域既有海域也有土地，一审判决认定上诉人承包盐场所在区域均为海域与事实不符。被上诉人在一审中提供了1998年10月烟台市人民政府向烟台市牟平区莒城盐场发放的鲁烟海证（1998）第1609号国家海域使用证，以此来证明上诉人承包盐场所在区域为海域。但该海域使用证载明的使用面积仅为2000亩，而上诉人承包的盐场面积为4000亩，被上诉人未提供证据证明其余2000亩盐场所在区域也为海域。二、被上诉人收回土地使用权的行为没有合法依据，被上诉人的征收行为既要遵守《中华人民共和国海域使用管理法》也要遵守《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。被上诉人在未与上诉人达成拆迁补偿安置协议的情况下，将上诉人承包的盐场强制收回并填平，行政强制行为无合法依据。三、一审判决适用法律错误。根据行政诉讼法的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。一审中，被上诉人作为被告始终未能提供有效证据证明其行政强制行为的合法性，对此被上诉人应承担对其不利的法律后果，一审法院应确认被上诉人的行政强制行为违法。一审法院驳回了上诉人的一审诉讼请求，适用法律错误。

被上诉人辩称

被上诉人牟平区政府答辩称：一、上诉人承租的盐场所在区域为国有海域，1998年10月，莒城盐场根据烟台市人民政府颁发的鲁烟海证（1998）第1609号国家海域使用证，取得了上诉人所诉盐场所在区域2000亩的海域使用权，使用期限为1998年至2002年。后，莒城盐场因企业改制变更为一审第三人东**司。海域使用证到期后，一审第三人在没有许可的情况下继续使用原海域，且适用范围、使用面积不断扩大。2006年3月10日，一审第三人与丝**司签订《租赁合同》，将其实际占用的不享有使用权的4000亩海域租赁给丝**司，租赁期限自2006年5月2日至2016年4月30日。同年3月16日，丝**司又与上诉人签订《转让租赁合同协议》，丝**司将其与一审第三人签订的《租赁合同》项下的全部权利义务转让给了上诉人。这样，才出现了上诉人诉称的一审第三人原海域使用证载明的使用面积为2000亩，而上诉人承租的盐场面积为4000亩的情形，上诉人所称的其承租盐场所在区域既有海域也有国有土地，缺乏事实依据。二、被上诉人对上诉人承租盐场予以收回，程序合法，依据合法。上诉人承租的盐场所在区域为国有海域，因一审第三人在海域使用证到期后，是在无相关许可的情况下使用本案涉诉海域的盐场，故海域使用证到期四年之后承租该海域的上诉人便自始不享有合法的海域使用权，其占用海域进行制盐的行为不受法律保护。尽管如此，当被上诉人对北部滨海地带实施规划控制，将包括上诉人承租的盐场在内的控制区域内的国有海域收回时，考虑到上诉人及其他使用人实际进行投资建设的客观情况，依然从确保社会和谐稳定的大局出发对建筑物、构筑物进行了清点，对池塘进行了测量，上诉人无异议并现场签字确认。烟台市牟平区黄金海岸工程建设指挥部亦将规划控制范围、清退期限、补偿标准、吹填时间及其他告知事项向包括上诉人在内的单位和全体养殖户发布了通告，并委托评估机构对上诉人承租盐场的建筑物构筑物、卤水、经营性补偿等进行了评估，评估总价7021100.00元，上诉人对该数额无异议，并将全部补偿款领走。因上诉人承租盐场所在区域是海域而非国有土地，亦无城市房屋，上诉人主张被上诉人收回其承租盐田应同时遵循《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》缺乏依据。一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。

被上**公司述称：被上诉人对涉案盐场收回的程序合法，补偿到位。上诉人已经从第三人处领取了相应的补偿款，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。

本院查明

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、一审法院判决认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。2、被上诉人行政强制行为是否合法。

针对上述审理重点，上诉人屹**司、被上诉人牟平区政府、一审第三人东**司均坚持一审答辩意见。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。

本院认为

本院认为：

根据《中华人民共和国海域使用管理法》的相关规定，海域使用权证是合法使用海域的证明。只有在有效期内的海域使用权证才能涉及到海域征收，没有海域使用权证的非法占用海域人不涉及海域使用权的征收。在海域征收过程中，海域的征收补偿对象是有海域使用权证的使用权人。本案中，上诉人承包的盐场没有合法的海域使用权证，被上诉人予以征收不属于征收海域这种空间资源，只能属于征收盐场这种用海设施。在征收上诉人承包的盐场过程中，被上诉人以通告的方式告知了包括上诉人在内的所有相关单位和养殖户，对上诉人承包的盐场和地上建筑物、附属物进行了测量和记录，并委托评估机构对上诉人承租的盐田上的建筑物及其附属物及物资设备进行了评估，上诉人及第三人均无异议并签字确认。被上诉人在吹填涉案盐田时，已将相关补偿款发放给原海域使用权人即本案第三人，上诉人亦从第三人处领取了补偿款。一审法院认定上诉人只是盐场的承包人，被上诉人在作出收回盐场并对盐场进行吹填时，无须再与上诉人签订补偿协议，并无不当。关于上诉人主张其承包盐场所在区域既有海域也有土地，因其未向法院提交证据证实，故对其主张，本院不予支持。关于上诉人主张的征收中应适用《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，因本案中所涉系海域，被上诉人依据《中华人民共和国海域使用管理法》并无不当，上诉人主张于法无据，本院不予支持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人屹林公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月九日