朱**与桐柏县人民政府不履行土地管理法定职责及行政赔偿一案的行政判决书

审理经过

朱**因诉桐柏县人民政府不履行土地管理法定职责及行政赔偿一案，不服南阳**民法院作出的（2014）南行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。朱**及委托代理人王**，桐柏县人民政府的委托代理人陈**、史*帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

朱**多次向桐柏县人民政府提出更换土地使用证及更换土地，并赔偿所失去土地使用权损失的请求未果，诉至法院，请求判令桐柏县人民政府为其更换土地使用证，更换扩街占用土地1039.6M2，并赔偿损失910万元。

一审法院查明

南阳**民法院一审查明，朱**祖上在桐柏县城关镇余家庄（1997年的证明）（原城郊公社河坎大队余家庄生产队〈1979年的征地协议显示〉）有荒地一块（朱**1998年行政诉状称荒地并垦荒务农），朱*祖辈过世后先后在这里埋葬，当地人俗称“朱*坟扒”。上世纪六十年代，因*家在此安坟与朱*发生纠纷形成诉讼，经法院调解，以后孙家人过世不能再进朱*坟地，孙家（原来的三棺）坟不动。1988年10月，桐柏县人民政府在对非农建设用地清查时给朱**之母（1989年去世）涂**颁发了《建设用地使用证》（临时），证载：土地使用者：涂**；地址：余家庄门前堰南边看守所西侧；使用者性质：国有；用途：宅第；土地性质：祖坟园；用地面积1717.67M2（2.56亩）；四至：以孙**埋第三棺坟，向东15米为界，向南40米为界；向西23米为界，向北5.2米为界。发证机关：桐柏**办公室。该证载范围内的部分土地被桐柏县公安局占用一部分。1994年桐柏县人民政府实施淮安街拓宽，占用了朱*部分土地，朱*迁走了该土地上的祖坟，欲在此地（扩街后剩余的临街土地）建临街门面房办学，因有关部门不批准，朱*建房未果。争议之地临街土地被他人建门面房。至此，朱*在桐柏县公安局占用朱*土地矛盾的基础上，与桐柏县人民政府的矛盾进一步激化。朱*曾提出争议之地的土地登记，桐柏县国土资源局于2007年4月2日以桐柏县公安局提出异议为由，作出对朱**申请暂缓登记的通知。1998年朱**诉桐柏县公安局的桐国用（96）字010003504号国有土地证一案，经一审、二审、再审反复诉讼，南**院作出（2006）南行再字第5号行政判决书等，判决撤销了桐柏县公安局的桐国用（96）字010003504号国有土地使用证，并且在判词中否定了原一、二审判决中关于涂**《建设用地使用证》（临时）无效的评述。2010年5月26日，桐柏县人民政府作出（2010）桐政处2号《关于收回涂**〈建设用地使用证〉（临时）的行政处理决定》。朱**不服，经行政复议、行政诉讼一审、二审，2011年6月28日，南**院作出（2011）南行终字第31号行政判决，撤销了（2010）桐政处2号处理决定。朱**诉桐柏县公安局、县政府侵占土地的民事侵权赔偿纠纷案，经一审、二审、再审，河南**民法院作出（2009）豫法民终字第9号民事裁定、（2012）豫法民终字第00012号民事裁定，裁定：本案由南阳**民法院进行审理。该民事侵权纠纷案，现仍在南**级法院一审审理之中，尚未审结。朱**诉称桐柏县人民政府扩街占用其1039.6M2的计算依据是涂**名下临时《建设用地使用证》载明的长宽，而孙家第三棺坟位于淮安街东边红线处。因此，东西长23米、南北长45.2米，面积为1039.6M2。本案一审开庭后，朱**于2014年4月21日向本院书面声明：撤销在民事诉讼案中的对桐柏县人民政府民事侵权赔偿诉求，该诉求由行政诉讼审判；对桐柏县公安局的民事侵权赔偿之诉仍由民事侵权案审理。另查明，本案争议之地所在的余家庄，1989年7月10日划归桐柏县城关镇管辖。1992年12月《桐柏县县城总体规划调整说明书》载明：城区主次干道除新华街外统称为路…（4）淮安街为淮安路；……主次干道分三级，一级干道分别是……淮安路全长2100米、宽30米……。朱**兄妹六人，除朱**外，其他五兄妹均声明放弃对本案争议之地的继承权，不参与本案诉讼。经一审法院调取桐柏县原土地局桐土管字（1994）12号文载明：因城市建设需要1994年桐柏县政府征收桐柏县城关镇淮庙村土地各项补偿合计每亩按8000元给付。

一审法院认为

南阳**民法院一审认为，本案争议土地所在的余家庄，自1989年7月10日，划归桐柏县城关镇管辖。据1992年的《桐柏县县城总体规划调整说明书》所载，至迟至1992年，本案争议土地属城市建成区内的土地。至1994年桐柏县城扩街前，争议土地未被国家办理征地手续予以征收。1994年扩街占用其中部分土地仍未依法办理征地手续。无证据证实桐柏县人民政府扩街占用争议土地，给集体土地所有者进行过补偿，亦无证据证实桐柏县人民政府给争议土地使用者地上附属物（如坟冢）进行过补偿。第一、朱**请求将临时土地证换为正式证书，不予支持。因为争议土地已经不能恢复原状，不可能再交由朱**使用，故不能就争议土地给朱**换发土地使用证件。第二、桐柏县人民政府于1994年扩建淮安路时，对被拆迁的居民进行了相应补偿，争议土地被占用而未给补偿，显失公平。按照公平原则，应对朱**进行相应补偿。参照1994年桐柏县征收城关镇范围内集体性质土地的补偿标准即各项补偿合计每亩8000元，桐柏县人民政府应赔偿朱**损失为12475.14元，并应支付自1994年1月1日起按同期人**行贷款利率计付利息至款付清之日止。第三、对朱**要求置换土地的请求，因无再行给其安排土地使用的法律依据，不予支持。一审判决：桐柏县人民政府赔偿朱**12475.14元，并自1994年元月1日起按同期人**行贷款利率付利息至款付清之日止；驳回朱**的其它诉讼请求。

上诉人诉称

朱**与桐柏县人民政府均不服一审判决，向本院提起上诉。

朱**上诉称：1、一审判决认定事实有误。上诉人有充分证据证明争议土地所有权属于国家，使用权属于朱家。但一审判决以集体土地的标准进行赔偿，缺乏相关证据。2、一审判决适用法律、法规错误。本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项和《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、第（二）项、第五十八条、第五十九条第（一）、（二）项的规定。故请求撤销一审判决，确认被诉的具体行政行为违法，判令桐柏县人民政府采取相应补救措施等级等值更换占用朱**1039.6M2的国有土地并办理使用权证，判令桐柏县人民政府赔偿占地23年所造成的经济损失910万元。

桐柏县人民政府上诉称：1、一审判决错误将朱**持有无效的《建设用地使用证》（临时）作为本案合法有效的证据使用。该证所载内容填写不规范，违背其颁发直接依据桐政字（1988）40号文件及土地管理法律法规的规定；该《建设用地使用证》（临时）已在1997年被确认并宣布无效。2、一审判决错误认定桐柏县人民政府在扩街时占用朱**土地1039.6M2。该数据系朱**单方指认，经过法院几次审理，均未得到确认。3、城市建设征用集体土地时，土地补偿款的补偿对象为集体组织而不是个人。一审判决将土地补偿款赔偿给朱**个人明显违背土地管理法规的规定。请求撤销一审判决第（一）项，改判决桐柏县人民政府不承担本案的行政赔偿及承担支付利息的责任。

被上诉人辩称

桐柏县人民政府针对朱**的上诉，答辩称：《建设用地使用证》（临时）不具有证明土地权属的法律效力，朱**请求确认具体行政行为违法不成立。桐柏县人民政府不可能采取补救措施，朱**的损失也不存在。请驳回其上诉请求。

朱**针对桐柏县人民政府的上诉，答辩称：《建设用地使用证》（临时）填写规范，有桐政字（1988）40号文件可以印证，有生效判决对其进行确认。在没有相反证据足以推翻的情况下，应认定该证能证明土地权属，合法有效。请驳回其上诉请求，支持朱**的上诉请求。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为，一、关于《建设用地使用证》（临时）的法律效力。1987年7月1日开始实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条第一款、第二款规定，由县级以上人民政府登记造册核发证书，确认土地的所有权或者使用权。本案中，桐柏**办公室于1988年10月颁发《建设用地使用证》（临时），因行政职权主体不符合《中华人民共和国土地管理法》关于颁发土地权属证书的规定，其颁发的《建设用地使用证》（临时）不是法律意义上证明土地所有权或使用权的权属凭证，不能产生与土地权属证书同样的法律效力，但仍可作为权利人对证载土地具有权属来源的证据。至于是否可以据此颁发土地权属证书，还须经法定的登记程序，由县级以上人民政府进行审查。本案双方当事人均认可争议之地已经被修建淮安路所占用，朱**要求桐柏县人民政府为其换发土地使用证的请求，已没有事实上的根据，本院不予支持。桐柏县人民政府主张该《建设用地使用证》（临时）因无效不能作为证据以及该《建设用地使用证》（临时）已被桐土管字（1997）01号确认书确认无效的理由，因桐柏县人民政府未提供该《建设用地使用证》（临时）已被确认无效或被撤销的证据，也未提供桐土管字（1997）01号确认书已经送达给当事人并已生效的证据，本院对该主张不予支持。

二、关于朱**要求桐柏县人民政府为其更换扩街占用土地1039.6M2并赔偿损失910万元的上诉请求。（一）争议土地位于原城郊公社河坎大队余家庄生产队土地区域，至1994年桐柏县人民政府扩建淮安路前，未办理过征地等相关手续。朱**所提供的《建设用地使用证》（临时）载明“土地性质：祖坟园”，以及其一审中提供的其他证据均不足以证明争议土地的性质系国家所有，故朱**主张以国有土地的标准进行赔偿的理由不足，本院不予支持。（二）桐柏县人民政府1994年扩建淮安路属实，但迄今未提供证据证明其修建淮安路时对占用的争议土地或地上附属物进行过补偿，该行为违法，应承担相应的赔偿责任。至于朱**地上建筑物及其他方面的实际损失，因缺乏明确的计算标准却又实际存在，宜通过司法裁量解决。一审法院参照1994年桐柏县征收城关镇范围内的集体性质土地的补偿标准（即每亩各项补偿费合计8000元）并加判同期银行贷款利率，实际是针对朱**地上建筑物等实际损失的酌定，而不是集体土地相关费用的赔偿，本院对该赔偿的计算方法予以确认。至于朱**要求桐柏县人民政府为其更换扩街占用土地1039.6M2的要求，因缺乏法律上的依据，本院不予支持。

综上，原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持南阳**民法院作出的（2014）南行初字第00003号行政判决。

二审受理费50元，由朱**、桐柏县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十四日