张**、潘**等与光山县人民政府二审行政判决书

审理经过

张**、潘**、黄*、付**因诉光山县人民政府行政批复一案，不服信阳**民法院（2014）信中法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人付**、潘**，上诉人张**、潘**、黄*、付**共同委托代理人张**，被上诉人光山县人民政府委托代理人向艳*、王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

信阳**民法院一审查明：光山县人民政府于2007年将海营路贯通工程列入该县重点工程项目，决定对海营路实施贯通与局部改造统筹规划同步建设，并成立了光山县海营路贯通工程建设指挥部（以下简称指挥部）。2007年9月18日指挥部制订了《海营路贯通工程建设信访评估方案》。2007年10月27日指挥部制订了《光山县海营路拆迁安置补偿方案》。2007年11月13日指挥部组织相关单位代表、社会各界人士、拆迁户代表召开了海营路贯通工程信访评估会，充分听取了包括被征收人及被拆迁人在内的各界意见，对项目进行了信访评估。2008年2月12日光山县人民政府作出光政土（2008）7号《关于收回海营东路及其两侧拆迁改造区域国有土地使用权的决定》，决定收回正大街至一环路间的规划海营路及其两侧拆迁改造区域范围内的国有土地使用权，土地面积为34348平方米。张**、潘**、黄*、付**的土地均位于该拆迁改造区域范围之内。2008年2月15日，光山县国土资源局拟定了《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》，报请光山县人民政府批准，光山县人民政府于2008年2月18日作出光政土（2008）8号关于对《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》的批复，同意了该方案。张**、潘**、黄*、付**对该批复行为不服，提起诉讼。

信阳**民法院另查明：光**改委作出的光发改（2007）135号《关于海营路贯通工程项目立项的批复》已被生效的信阳**民法院（2014）信中法行终字第31号行政判决确认违法并责令采取相应的补救措施。2008年2月12日光山县人民政府作出光政土（2008）7号《关于收回海营东路及其两侧拆迁改造区域国有土地使用权的决定》，已被生效的河**级法院（2014）豫法行终字第00032-00035号行政判决判决维持。

一审法院认为

信阳**民法院认为，（一）被诉批复行为系具体行政行为。该批复行为作为土地征收的先决条件，依法对张**、潘**、黄*、付*飞享有合法使用权的土地产生了实际影响。张**、潘**、黄*、付*飞同该批复行为依法具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。（二）被诉批复行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1、《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，本案适用的国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》未规定用地批复之前应当举行听证。因此，告知听证权并不是用地批复必须履行的法定前置程序，被诉批复行为程序合法。2、被诉批复行为未超越职权。张**、潘**、黄*、付*飞的涉案土地均是国有土地，是被已生效的河**级法院（2014）豫法行终字第00032-00035号行政判决所确认的事实。3、被诉批复行为适用法律正确。张**、潘**、黄*、付*飞称被诉批复行为的法律依据中，国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》已经失效，因为没有相关法律法规及规章明确宣布其废止，其依法仍然可以作为行政行为依据的规章，且被诉批复行为还明确适用了其他相关的规章的规定。4、2007年10月27日光山县海营路贯通工程建设指挥部制订了《光山县海营路拆迁安置补偿方案》，就被征地土地和房屋的补偿方式及标准作了规定。但该补偿是否应当在用地批复之前，法律、法规没有明确规定。四名原告称作出批复前未进行补偿违反相关法律规定的主张不能成立。5、《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》虽然系光山县国土资源局单方签章，但该出让方案系在光山县建设局于2007年9月13日出具的《海营东路地块出让控规图》的基础上拟定，符合规划部门的行政规划。信阳**民法院于2014年12月15日作出（2014）信中法行初字第第33号行政判决：维持光山县人民政府于2008年2月18日作出的光政土（2008）8号关于对《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》的批复。

上诉人诉称

张**、潘**、黄*、付*飞不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决程序违法。一审法院调取光山县人民政府在作出本案被诉批复时未收集的证据，即（2014）信中法行终字第31号行政判决，超出了法院依职权调取证据范畴，违反了《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定。且上述判决确认违法的是光**改委作出的光发改（2008）40号文，而不是光发改（2007）135号文。（二）一审法院错误认定被诉批复程序合法。被诉批复违反行政行为程序正当的基本要求，作出批复前没有事先征求上诉人意见，剥夺了上诉人陈述、申辩权。（三）一审法院认定事实不清。光山县人民政府未在举证期限内提交其作出批复时前置请示文件，被诉批复证据不足。请求撤销一审判决，并改判撤销被诉行政批复。

被上诉人辩称

光山县人民政府辩称：被诉批复是根据光山县国土资源局提出的申请所作，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决查明事实一致外，另查明：（一）光山县人民政府2008年2月18日作出《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》（光政土（2008）8号）时，张**、潘**、黄*、付**仍在使用涉案土地，其中张**、潘**仍在使用涉案土地上的房产。（二）本院（2014）豫法行终字第00032-35号生效判决已经认定：光山县海营路贯通工程被光**县委、县政府列为年度重点工程项目，同时经光山县发展和改革委员会行政审批通过，主要目的是为了“连接老城与新城，方便市民出行，支持城市建设”，是为了城市整体规划的公共利益的需要，对海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目进行拆迁，也属于公共利益。

本院认为

本院认为，光山县人民政府在张**、潘**、黄*、付**四人土地房产未经拆迁安置补偿的情况下，作出《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》（光政土（2008）8号）同意光山县国土资源局拟定的将涉案土地以毛地进行公开出让的《海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案》，违反国办发（2004）46号《国**公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁前管理的通知》关于“禁止未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地”的规定，属程序违法，并对张**、潘**、黄*、付**四人产生了实际影响。因（2014）豫法行终字第00032-35号生效判决已经认定涉案土地涉及公共利益，判决撤销《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》（光政土（2008）8号）将会给社会公共利益造成重大损害，本院依法确认《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》（光政土（2008）8号）涉及张**、潘**、黄*、付**四人合法权益的部分违法。张**、潘**、黄*、付**可依法通过其他法律程序主张损失赔偿。

综上，一审法院判决维持被诉批复适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第（一）项、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销信阳**民法院2014年12月15日作出的（2014）信中法行初字第33号行政判决；

二、确认光山县人民政府2008年2月18日作出的《关于对〈海营路两侧拆迁改造区域范围内国有土地使用权出让方案〉的批复》（光政土（2008）8号）涉及张**、潘**、黄*、付**四人合法权益的部分违法。

本案一、二审案件受理费各50元，由光山县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十五日