南阳市宛城区白河镇魏营村4组因李**诉南阳市人民政府、南阳市国土资源局土地行政一案

审理经过

上诉人南阳市宛城区白河镇魏营村4组（以下简称魏营4组）因李**诉南阳市人民政府、南阳市国土资源局土地行政一案，不服南阳**民法院（2009）南行初字第05号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

本案被诉的具体行政行为是南阳市人民政府2003年3月13日作出的宛市土证字(2003)1号《关于注销宛城区外贸肉类联合加工厂国有土地使用权证的决定》。

一审法院查明

一审法院查明：本案争议地位于魏营4组312国道东侧，1993年外贸加工厂占用魏营4组312国道东侧土地建起厂房进行生产经营，1997年经过土地清查处罚，1998年6月10日，南阳市人民政府作出宛政土（1998）20号批复文件，同意外贸加工厂补办征用土地手续，同年，南阳市人民政府给外贸加工厂颁发宛市土（1998）第02073号国有土地使用证，该证所载土地包括本案所涉土地。2000年4月27日，南阳**民法院作出（2000）宛经初字第411号民事调解书，认定“1998年12月21日，外贸加工厂向南阳市宛**作基金会借款238000元”，“外贸加工厂在魏营4组312国道东征用7余亩土地”。调解协议内容为：“1、被告外贸加工厂于2000年12月31日前归还宛城区**作基金会144784.27元，并支付赔偿金。赔偿金自1999年12月27日起按月利率18.9%计算，至款付清之日止。逾期外贸加工厂用已征用魏营4组2.8亩土地作抵给宛城区**作基金会作为本金及赔偿金。2、……”。南阳**民法院在审理该民事案件时，作出（2000）宛经字第411号民事裁定，将该2.8亩土地予以查封。2000年6月1日，南阳**民法院将（2000）宛经字第411号民事裁定书和协助执行通知书送达给原南阳**理局。2002年7月17日，南阳**民法院作出（2000）宛法执裁字第1969号民事裁定书，裁定“拍卖外贸加工厂位于312国道东端2.8亩土地及附属物（证号98-02073号）”，并委托南阳**易中心、南阳**卖行进行拍卖。南阳**易中心、南阳**卖行在报纸上刊登了拍卖公告。2002年8月12日，魏营4组以“法院委托拍卖的土地系外贸加工厂依约租赁其组的集体土地”为由，提出执行异议申请。南阳**民法院作出（2000）宛法执通字第1969号通知书，驳回魏营4组异议申请。2002年9月30日，李**经过拍卖程序，以20万元价格竞拍到该土地。同日，南阳**民法院作出(2000)宛法执字第1969号协助执行通知，请原南阳**理局协助执行，内容为：“将位于白河镇魏营村临312国道外贸加工厂院内第98-02073号土地使用证界址点图范围之内2.8亩土地，按省测绘局证字411801号界址点图过户给买受人李**。”李**即到南阳**源局办理土地过户未果。2006年12月15日，南**政法委召集南阳**民法院、南阳**源局召开联席会议，作出《涉案处置国有划拨（集体）土地第三次联席会议纪要》，其中对本案所涉土地的处置意见为“该宗土地属集体土地，和第（一）案件类同，告知买受人去土地部门先办理集体土地转为国有土地的手续，然后出让。”2007年6月5日，南阳**源局向南阳**民法院呈送了《关于涉案土地处置有关事宜的函》，对本案所涉土地的执行，要求案件权利人尽快申请办理用地手续。

一审法院另查明：2003年1月6日，南阳市人民政府作出宛政土（2003）2号《关于收回宛政土（1998）20号文中外贸加工厂土地使用权的决定》，该决定认为外贸加工厂于1993年未经批准，擅自占用魏营4组耕地9.768亩用于厂区建设，已经宛政土（1998）20号文批准同意完善用地手续，但由于种种原因，未按协议执行，征地款迟迟没有到位，决定收回宛政土（1998）20号文中外贸加工厂土地使用权，所有权归原被征地单位。2003年3月13日，南阳市人民政府以外贸加工厂位于312国道东侧土地使用权，已被南阳市人民政府下发的（2003）2号决定收回为由，作出宛市土证字（2003）1号《关于注销外贸加工厂国有土地使用权证的决定》。李**称其于2007年6月18日查到该土地的地籍档案，后从该地籍档案内存放的宛政土（2003）1号《关于注销外贸加工厂国有土地使用权证的决定》进行了复印。李**对宛政土（2003）2号《关于收回宛政土（1998）20号文中外贸加工厂土地使用权的决定》不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2009年8月20日作出的（2009）南行初字第04号行政判决，撤销宛政土（2003）2号《关于收回宛政土（1998）20号文中外贸加工厂土地权的决定》。

一审法院认为

一审法院认为：南阳市人民政府依法享有对辖区内土地进行处理的职权。李**是基于人民法院民事案件的执行程序而经拍卖取得该土地及附属物，南阳市人民政府作出的宛政土证字（2003）1号文是一种具体的行政行为，具有可诉性，其直接影响着李**对该土地权利享有和主张，李**与该具体行政行为具有法律上的利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。二被告以李**的权利应通过民事案件的执行中解决为由，认为人民法院不应受理李**的行政起诉理由不能成立。宛市土证字（2003）1号文直接影响着魏营4组的利益，李**提起行政诉讼时，把魏营4组列为第三人是正确的。一审法院在对李**的行政起诉进行审查时，是基于保护魏营4组的诉权和有利于作出公正判决，而同意把魏营4组列为第三人参与诉讼。魏营4组称不应将其列为第三人，是对行政诉讼中第三人法律地位的不理解和对自己诉权及实体权利保护的重视不够，本案所涉2.8亩土地已被征用，有人民法院生效的法律文书予以认定，并有当事人的陈述及提供的相关证据相佐证，南阳市人民政府当时给外贸加工厂颁发的国有土地使用证也证明了这一事实。李**竞买该土地时，外贸加工厂持有国有土地使用证，土地权属清楚，并有（2000）宛经初字第411号民事调解书协议外贸加工厂逾期不还款，以其该2.8亩土地作抵的生效法律文书所羁束，李**正是基于对政府的信赖和相信人民法院法律文书的法律效力，并经过人民法院主持下的拍卖程序依法竞拍取得，取得方式合法，李**取得的不仅包括使用该土地的权利，同时也包括土地上所建房屋及附属物的所有权，按照房屋和土地不可分原则，李**善意取得的合法权利应受法律保护。南阳市人民政府为外贸加工厂颁发国有土地使用证，使南阳**民法院和李**足以相信外贸加工厂使用该土地的合法性。南阳市国土资源局作为人民政府土地管理职能部门，在收到人民法院查封该土地的民事裁定和协助执行通知后，认为该被征用的土地征地款没有到位，该土地不能被人民法院作为执行标的进行拍卖时，应及时向人民法院提出，以便在拍卖该土地时一并妥善解决。但南阳市国土地资源局未向南阳**民法院提出异议，依法应视为对被拍卖土地合法性的认可。被诉的具体行政行为与在先的人民法院生效民事调解书、民事裁定书等相关法律文书相悖，南**政法委在协调解决人民法院执行民事案件过程中，南阳市国土资源局作为政府土地管理职能部门，同意人民法院继续执行，完善、办理用地手续，正是基于继续执行人民法院生效的法律文书和保护该土地及附属物的买受人的合法权益。二被告没有向法院提供外贸加工厂没有将征地款支付到位及当时颁发国有土地使用证违法的证据。一审法院作出的（2009）南行初字第04号行政判决，已将宛政土（2003）2号文予以撤销。因此，被诉的具体行政行为事实不清，证据不足。李**请求撤销宛市土证字（2003）1号文的请求成立，应予以支持。第三人魏营4组称该土地是外贸加工厂租赁其组的，此异议已被南阳**民法院通知驳回。同时，魏营4组提供的土地使用合同载明的土地面积远远小于外贸加工厂实际占用的土地面积，该土地使用合同不能证实包括本案争议土地，且与该土地已被征用的相关证据不符，其称该土地属于租赁性质的理由不能成立。一审法院判决：撤销南阳市人民政府于2003年3月13日作出的宛市土证字(2003)1号《关于注销宛城区外贸肉类联合加工厂国有土地使用权证的决定》；案件受理费50元，由南阳市人民政府负担。

上诉人诉称

魏营4组不服一审法院判决，向本院上诉称：1、李**起诉是2009年，与南阳市人民政府下发文件相差6年，超出了起诉期限；2、一审程序违法，该纠纷不属于行政诉讼的范围，该土地使用权证无效。李**土地使用权是在法院执行中取得的，应通过民事诉讼进行主张，该宗争议土地没有征地合同，也没有缴纳征地补偿款，且土地证已被南阳市人民政府下文注销，该土地使用权仍归魏营4组所有。

被上诉人辩称

被上诉人李**答辩称：（1）被上诉人在2007年6月知道被诉的具体行政行为，于2009年5月提起行政诉讼不超过二年的起诉期限。（2）被上诉人李**是通过竞拍方式合法取得本案争议地的使用权，被上诉人的合法权益依法应受法律保护，南阳市人民政府作出宛市土证字(2003)1号文与李**有直接的利害关系，一审法院判决撤销正确。

南阳市人民政府和南阳市国土资源局答辩称：（1）本案争议土地是外贸加工厂非法占用，有国土资源局的处罚决定为证，但在南阳市人民政府和南阳市国土资源局给其办理国有土地使用证后，加工厂未支付征地款及办理相关手续，按规定收回、注销土地使用权证是正确的。（2）执行民事案件的人民法院未通知南阳市国土资源局协助执行，争议土地原是划拨用地，未经南阳市人民政府批准拍卖不合法，本案国有土地使用权不能转移。（3）被上诉人李**通过竞拍取得争议土地使用权，只能在民事案件的执行程序中解决，不能提起行政诉讼，可以向法院提出异议，保护自己的合法权益。

一审第三人南阳**贸肉类联合加工厂答辩称：其租用魏营4组土地，年年交租金，是凭关系弄虚作假办的土地证，同意政府的撤证行为。

本院查明

本院二审查明事实与一审法院查明事实一致。

本院认为

本院二审认为：

（一）李**起诉不超过法定期限。南阳市人民政府未曾将本案被诉行政行为文书送达给李**，李**称他只是在2007年6月查询本案争议土地的地籍档案时才看到被诉的行政行为文本，本案其他当事人未提供可以证明李**在更早时间已知道被诉行政行为内容的证据，因此，应确认李**自认的时间为他知道被诉行政行为的时间。根据最**法院《关于执行若干问题的解释》第四十一条关于行政行为未告知当事人起诉期限时起诉期限为二年的规定，可以认定李**的起诉未超过法定起诉期限。魏营村4组以李**起诉超出起诉期限的主张不能成立。

（二）南阳市人民政府宛市土证字(2003)1号《关于注销宛城区外贸肉类联合加工厂国有土地使用权证的决定》，缺乏法律依据。1998年6月，南阳市人民政府作出宛政土（1998）20号文，同意外贸加工厂补办征收土地手续，同年又给外贸加工厂颁发了国有土地使用证。南阳市人民政府在决定征收争议土地并给外贸加工厂颁发国有土地使用证6年之后，在人民法院基于生效调解书并通过执行裁定和其他执行行为已将争议土地拍卖完毕的情况下，又于2003年决定将争议土地退回原被征地单位的做法，不仅违反了行政诚信原则，而且必将损害基于政府行为和司法行为业已形成的各种法律关系和法律秩序。根据当时正在实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条之规定，南阳市人民政府有征收土地的决定权，南阳市人民政府在法律上已经完成了征收土地的决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于征地补偿争议不影响征用（征收）方案的实施的规定，征地补偿款未到位不影响征收土地的决定生效。本案中，无论征收争议土地的补偿款是否到位，征收土地的决定已经生效，被诉行政行为以征收土地的款项没到位为理由,将争议土地的所有权退回农民集体的决定内容违反了上述法律规定。

（三）李**作为善意第三人，其对本案争议土地的合法权益应受保护。本案中，李**是基于外贸加工厂持有争议土地的国有土地使用权证以及对政府颁发土地使用证和司法执行行为的信赖，才参加竞买并取得本案争议土地，作为善意购买人，其合法的期待利益应受保护。本案争议土地已被征收，对魏营4组的土地损失等问题，魏营4组可依法提起行政确认及行政赔偿诉讼，或通过民事诉讼，或向南阳市人民政府提出土地补偿请求，其要求将本案争议土地使用权收归集体的请求，本院不予支持。

综上，南阳**民法院对本案有关事实和法律的认定正确，应予支持。上诉人的主张均不能成立，予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持南阳**民法院（2009）南行初字第05号行政判决。

本案二审案件受理费50元，由上诉人南阳市宛城区白河镇魏营4组承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一○年三月三十日