郑州市**味品厂（简称豫星调味品厂）诉郑州市人民政府及原审第三人郑州市中原区航海西路闫垌村第三村民组（简称闫垌三组）因不服行政处理决定一案

审理经过

郑州市**味品厂（简称豫星调味品厂）诉郑州市人民政府及原审第三人郑州市中原区航海西路闫垌村第三村民组（简称闫垌三组）因不服行政处理决定一案，向本院申请再审。本案于2010年5月27日作出（2010）豫法行再字第00002号行政判决，豫星调味品厂仍不服，再次向本院提出申请再审。本院于2012年1月18日作出（2012）豫法行监字第12号行政裁定，对本案进行再次再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。豫星调味品厂负责人弓中兴，郑州市人民政府的委托代理人周**、黄*，原审第三人闫垌三组负责人郭**及其委托代理人车零到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

郑州**民法院一审查明，郑**（1996）字第3483号国有土地使用证所载土地，原为闫垌三组集体所有土地。1992年11月30日，郑州**划统计局向闫垌三组下发“同意闫垌三组自筹资金在赵庄街南新建豫**品厂”。1993年3月15日，豫**品厂经郑州市**中原区分局批准核发营业执照，地址：闫垌村郭庄，负责人弓中兴，资金数额1万元，经济性质个体工商户。1995年11月25日，闫垌三组与豫**品厂向郑**地局递交“关于违章用地的检查及补办征地手续申请”，并以豫**品厂系闫垌三组新建的村办企业申请补办征地手续。1995年12月26日，郑**地局下发郑**（1996）4号文“关于豫**品厂用地的补偿安置方案”，文件注明豫**品厂系闫垌三组村办企业。1996年3月14日，郑**地局同意补办征地手续。同年3月15日，闫垌三组与豫**品厂共同向郑**地局递交申请，请求免交相关征地费用，申请载明豫**品厂是闫垌三组新建工厂。同年3月16日，闫垌三组与豫**品厂达成协议，双方约定豫**品厂租用闫垌三组土地办企业，土地权属归闫垌三组所有，闫垌村委会、闫垌三组和豫**品厂在协议上均加盖公章。1996年3月26日，郑**地局向豫**品厂下达郑**（1996）第045号文件“关于申请建设用地的批复”，同意豫**品厂在赵庄街南、文化宫路西征用闫垌三组集体土地13482.2平方米，并告知豫**品厂抓紧办理补偿、拆迁、安置等手续，领取土地使用证。豫星调品厂随后填写相关申请表，其中填写的《办理土地使用证申请表》（二）写明该厂的性质为个体。1996年12月25日，郑州市人民政府为豫**品厂颁发（1996）字第3483号国有土地使用证，面积12612.7平方米，东至文化宫路，西至郑州市中原桐柏南路印刷器材厂，南至中原区大岗刘乡后河芦村，北至赵庄街，系划拨土地。1999年前后，豫**品厂与闫垌三组因该块土地的权属发生纠纷。2005年6月9日，豫**品厂通过郑**业银行伊河路支行，向闫垌三组汇款339746.40元，汇款用途为征地补偿安置费。同年7月8日，闫垌三组将此款退回该行。

2006年7月至9月，闫垌三组不服郑州市人民政府为豫**品厂颁发（1996）字第3483号国有土地使用证的具体行政行为，提起行政诉讼，要求撤销该证。2006年9月22日，郑州市人民政府即对双方当事人进行调查询问。2006年12月，闫垌三组向一审法院递交撤回起诉申请，2006年12月22日，郑州**民法院作出（2006）郑*初字第89号行政裁定，予以准许。2006年12月28日，郑州市人民政府应闫垌三组的申请，作出[2006]4号“关于注销（1996）字第3483号国有土地使用证的决定”，并以该土地使用证是豫**品厂与闫垌三组采取欺骗手段，未如实登记所致，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定予以注销。豫**品厂不服，向河南省人民政府申请复议，经河南省人民政府复议，维持该行政处理决定。豫**品厂不服，提起行政诉讼。现该块土地已经开发为城市住宅小区。

另查明，1995年3月，国家土地局下发[1995]国土[建]字第31号文件，要求各地土地管理部门对1992年以来新增非农业建设用地中的闲置土地，特别是征、占未用的耕地进行清理。1996年10月、12月，郑州市人民政府办公厅相继下发文（1996）92号文件“关于在全市开展清查处理违法用地工作的通知”、119号文件“关于清理处理违法用地若干问题的通知”，其中（1996）119号文件规定：“市内5区1995年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清查登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：1、有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的。2、有集体土地使用证，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的。3、农村集体经济组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的。4、农村集体经济组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的。5、农村集体经济组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益显著。”豫星调味品厂1996年12月领取的（1996）字第3483号国有土地使用证即是在此次清查处理土地期间办理。

一审法院认为

郑州**民法院一审认为，豫**品厂经郑州市**中原区分局批准核发营业执照，性质为个体工商户，而非闫垌三组新建的集体企业。按照郑州市人民政府办公厅（1996）92号文件、119号文件等关于清查处理违法用地的规定，豫**品厂不属于处理后可以补办国有土地用地手续的范围。闫垌三组与豫**品厂向郑州市土地局递交的关于违章用地的检查及补办征地手续申请和请求免交相关征地费用的申请，载明豫**品厂系闫垌三组村办企业或该村民组新建工厂，属隐瞒事实真相，没有如实申报。郑州市人民政府1996年12月25日依据上述申请为豫**品厂颁发的（1996）字第3483号国有土地使用证，事实不清，证据不足。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，换发新的土地证书。郑州市人民政府应闫垌三组的申请，经调查，作出[2006]4号行政处理决定注销豫**品厂的（1996）字第3483号国有土地使用证符合上述规定。郑州**划统计局下达的（1992）第101号文件，只是同意闫垌三组自筹资金在赵庄街南新建豫**品厂，并不能证明该案豫**品厂是闫垌三组依据该文件成立的村办集体企业。豫**品厂称其既是个体工商户又是村办企业的主张没有法律依据且相互矛盾，故豫**品厂关于自己是闫垌三组村办企业的主张不能成立，不予支持。豫**品厂称自己填写的申请表如实申报了自己的经济性质，不存在欺骗行为，但因豫**品厂在向郑州市土地局递交的关于违章用地的检查及补办征地手续的申请和免交征地费用的申请上均加盖有公章，该两份申请均称豫**品厂是闫垌三组村办企业，故其该主张不能成立，不予支持。豫**品厂在办理（1996）字第3483号国有土地使用证前未对原土地所有权人闫垌三组进行过任何补偿和安置，不符合河南省国土资源厅豫土（1996）239号文件规定的补办用地审批手续的条件，其认为自己依据该文件应该补办用地手续的理由不能成立，不予支持。2007年11月10日，郑州**民法院作出（2007）郑*初字第34号行政判决：维持郑州市人民政府2006年12月28日作出的[2006]4号行政处理决定书即“关于注销（1996）字第3483号国有土地使用证的决定”。案件受理费50元，由豫**品厂负担。

二审上诉人诉称

豫星调味品厂不服，提出上诉称，河南省国土资源厅豫土（1996）239号文件能说明个体户可以补办用地手续。豫星调味品厂是个体户也是村办企业。在补办用地手续时豫星调味品厂不存在欺骗。补偿安置已全部到位。1996年3月16日的协议是伪造的。请求撤销一审判决，撤销郑州市人民政府[2006]4号行政处理决定。

二审被上诉人辩称

郑州市人民政府答辩称，豫星调味品厂是没有经过有关部门处理过的项目，不符合政策规定补办用地的范围。豫星调味品厂不是村办企业，在办证过程中隐瞒了事实。郑州市人民政府作出注销决定符合法律规定，请求维持一审判决。

闫垌三组答辩称：豫**品厂系个体工商户，1995年至2005年没有工商登记，不具备主体资格。办证时豫**品厂以村办企业出现与实际情况不符，欺骗了土地管理部门，请求维持一审判决。

二审法院查明

本院二审查明的事实与一审认定事实相一致。

二审法院认为

本院二审认为，河南**理局豫土（1996）239号文件规定了补办用地审批手续的条件“被占地群众的生产和生活已得到依法补偿和妥善安置”，豫**品厂在补办用地手续时未提供补偿凭据，无证据证明豫**品厂使用闫垌三组土地给予了补偿安置。豫**品厂属于乡镇企业，个体性质，不是村办企业，在向郑州市土地局提交的部分材料中以村办企业形式出现，属于隐瞒事实真相，没有如实申报。郑州市人民政府注销豫**品厂土地证事实清楚，证据充分。豫**品厂的上诉理由不能成立，不予支持。2008年6月16日，本院作出（2008）豫法行终字第00017号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由豫**品厂承担。

再审申请人称/抗诉机关称

豫**品厂不服本院二审判决，于2010年3月1日向本院申诉称，1、郑州市人民政府[2006]4号行政处理决定认定事实错误，该处理决定认定豫**品厂持有的国有土地使用证“系由豫**品厂和闫垌三组采取欺骗手段未如实登记所致”明显错误，豫**品厂虽然是个体工商户，但是个体工商户包含于乡镇企业，即个体工商户可以是乡镇企业，豫**品厂与闫垌三组共同提交的补办征地申请中称豫**品厂为“村办企业”并不构成欺骗。2、郑州市人民政府[2006]4号行政处理决定适用法律错误。豫**品厂上报行为发生于1995年，发证行为发生于1996年，处理决定却适用1999年12月修订添加的法条，注销了豫**品厂的国有土地使用证，根据法律的溯及力原则，郑州市人民政府的处理决定明显适用法律错误。3、一、二审判决维持郑州市人民政府的处理决定不仅事实认定错误，法律适用错误，同时违反了行政诉讼法的司法审查原则，超越了司法审查范围，违背了法律程序，明显不公正。处理决定中并未涉及补偿安置是否到位的问题，一、二审法院却都以此作为注销豫**品厂土地使用权证的理由进行审查。对于处理决定未涉及的豫**品厂补办征地手续是否符合郑州市政办文（1996）92号、119号文件也纳入了审查范围。4、郑州市人民政府注销豫**品厂的土地使用权证书以及两级法院维持郑州市人民政府的处理决定，实质上是纵容侵权，保护腐败和掠夺。请求河南**民法院撤销一、二判决，撤销郑州市人民政府的[2006]4号行政处理决定。

再审被申请人辩称

郑州市人民政府答辩称，郑州市人民政府处理决定是正确的。豫**品厂只是单纯的个体户，不是村办企业，当时豫**品厂也没有支付征地补偿费，在申报时采取了欺骗手段，导致争议土地错误登记，因此，应当注销豫**品厂持有的国有土地使用权证。

闫垌三组答辩称，原一、二审判决和郑州市人民政府处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原一、二审判决。

本院查明

本院原再审查明的事实与本院二审查明的事实一致。

本院原再审认为，郑州市人民政府作出的[2006]4号行政处理决定，是以闫垌三组和豫**品厂采取欺骗手段，没有如实登记为由，注销了（1996）字第3483号国有土地使用证，适用的法律法规是《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定。结合本案案情和豫**品厂的申诉理由，本案审查的焦点即应是该处理决定认定的“豫**品厂和闫垌三组采取欺骗手段，没有如实登记”的事实是否存在，以及处理决定适用法律是否正确。

本院原再审认为，豫**品厂持有的（1996）字第3483号国有土地使用证确系由豫**品厂和闫垌三组共同采用欺骗手段，未如实申报，使得郑州市人民政府错误登记所致。本案争议的土地面积12612.7平方米，东至文化宫路。西至桐柏南路印刷器材厂，南至大岗刘乡后河芦村，北至赵庄街，原系闫垌三组村民集体所有土地。豫**品厂系弓中兴个人开办的个体工厂，于1993年获准营业，登记为个体工商户。根据1992年11月30日，郑州**划统计局的通知，讼争土地系用于闫垌三组兴建村办集体企业（自筹资金）“豫**品厂”。1995年11月25日，闫垌三组与豫**品厂向郑**地局递交“申请”，以豫**品厂系闫垌三组村办企业为由申请补办争议土地征地手续。1996年3月14日，郑州**理局同意补办征地手续。同年3月15日，闫垌三组与豫**品厂共同向郑州**理局递交申请，请求免交相关征地费用，该申请载明豫**品厂是闫垌三组新建工厂。同年3月26日，郑州**理局下达批复，同意豫**品厂征用闫垌三组土地13482.2平方米，位置即本案讼争土地所在位置，并告知闫垌三组办理豫**品厂要抓紧办理补偿、拆迁、安置手续，方可领取土地使用权证。随后，豫**品厂填写了相关申请表，在《办理土地使用证申请表》（二）中注明该厂经济性质为个体。1996年12月25日，郑州市人民政府为豫**品厂颁发了（1996）字第3483号国有土地使用证，土地来源系划拨土地。从上述申领发证过程来看，闫垌三组与豫**品厂共同虚构了豫**品厂为村办集体企业的假象，获取郑州**理局征用争议土地的批复，进而由豫**品厂（个体工商户）获取了（1996）字第3483号国有土地使用证。其行为，隐瞒了土地使用者的真实情况，使有关行政管理部门产生误解，导致争议的国有土地使用证出现错误登记。因此，郑州市人民政府的处理决定认定“豫**品厂和闫垌三组采取欺骗手段，没有如实登记”的事实清楚，证据充分。豫**品厂申诉称，豫**品厂虽然是个体工商户，但是个体工商户包含于乡镇企业，即个体工商户可以是乡镇企业，故豫**品厂与闫垌三组共同提交的补办征地申请中称豫**品厂为“村办企业”并不构成欺骗。该理由是对《河南省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》中关于乡镇企业和个体工商户概念的曲解。根据《河南省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》第二条第（五）项的规定，农民个人固然可以举办乡镇企业，但根据该办法第八条的规定，“农民个人或合伙从事商业经营，符合企业条件的，工商行政管理部门应当依法登记为企业，不得登记为个体工商户”。说明农民个体兴办的企业与个体工商户是有明显区别的，同时也说明，农民个体兴办的企业只有登记为企业才能称乡镇企业，若登记为个体工商户，则不能称乡镇企业。豫**品厂以个体工商户可以是乡镇企业，豫**品厂与闫垌三组共同提交的补办征地申请中称豫**品厂为村办企业，并不构成欺骗的理由不能成立。

郑州市人民政府适用《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定处理本案错误登记事宜，并注销（1996）字第3483号国有土地使用证虽然颁发正确。豫**品厂所持有的（1996）字第3483号国有土地使用证虽然颁发于1996年，但由于前述原因，该证属于错误登记，且这种错误登记的不法状态一直延续至1999年以后，郑州市人民政府依据1999年修订并实施的《河南省实施〈土地管理法〉办法》实事求是，主动纠错，适用法律无不当之处。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条是行政机关处理土地登记中有关违法情节的程序性条款，不属于实体法条款，实体法的实施适用“不溯及既往”原则，而对于程序性规范，则不适用“不溯及既往”原则，所以对于该条款制定之前的违法情节，可以用该条款进行处理。另外，豫**品厂还称，郑州市人民政府颁发国有土地使用证的行为属于行政许可，应当适用行政处罚法的有关规定，在处理前告知其依法享有的权利，否则就是程序违法。这一申诉理由是对行政许可和行政确权两种行政行为的混淆。本案所涉及的国有土地使用证，是行政确权行为，不是行政许可行为，行政机关注销该证，属于行政处理，不适用行政处罚法规定的告知规定，所以，行政机关处理本案不存在程序违法之处。本院于2010年5月27日作出（2010）豫法行再字第00002号行政判决：维持本院（2008）豫法行终字第00017号行政判决。

豫**品厂再次向本院申请再审称，1、郑州市人民政府[2006]4号行政处理决定认定事实错误，适用法律不当。（1）认定事实错误。乡镇企业包括个体工商户，而豫**品厂在土地证的申办表上填写的就是个体，自始至终也承认自己是个体工商户，不存在欺骗问题。豫**品厂与闫垌三组共同向郑州市土地局提交的补办征地申请中称豫**品厂为村办企业，并不构成欺骗。（2）适用法律错误。郑州市人民政府决定注销国有土地使用证的依据是《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定，豫**品厂上报行为是1995年，发证行为是1996年，而执行的是1987年9月29日公布施行的《河南省实施〈土地管理法〉办法》。豫星调味厂持有的国有土地使用证书，不存在错登、漏登或违法情节。2、原一、二、再审作出的判决不仅认定事实错误、法律适用错误，同时违反了行政诉讼法规定的司法审查原则，超越了司法审查范围，违背了法定程序，明显不公正。原一审、二审、再审判决适用《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条违反《立法法》。（1）原审将村办企业与村办集体企业混为一谈。（2）豫**品厂以村办企业名义申请办理征地手续，申请表明确填写个体企业，不存在隐瞒事实真相的问题。豫**品厂在补办用地手续时不存在欺骗行为。

郑州市人民政府答辩称，1、原一、二、再审判决认定事实清楚。（1）豫**品厂于1993年经郑州**原分局颁发营业执照个体工商户，其根本不是企业，更不是闫垌三组的乡镇企业。1995年豫**品厂与闫垌三组共同向郑州市土地局提交“关于违章用地的检查及补办征地手续的申请”，1996年3月豫**品厂与闫垌三组向郑州市人民政府递交请求免交相关征地手续费用的申请载明，豫**品厂系闫垌三组村办企业。但中**计局（1992）101号文规定，农村集体固定资产投资计划是豫**品厂必须是以闫垌三组举办的乡镇企业为前提，而事实上闫垌三组只是借用豫**品厂的名义进行的申请，郑州市人民政府在被欺骗的情况下为豫**品厂颁发了（1996）字第3483号土地证。2、郑州市人民政府根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定，作出（2006）4号行政处理决定书，注销（1996）字第3483号国有土地使用证适用法律正确。请求维持原一、二、再审判决。

原审第三人闫垌三组答辩称，豫**品厂所持有的（1996）第3483号国有土地使用证系该厂与闫垌三组采用欺骗的方法取得，豫**品厂系个体工商户，而非村办企业。1995年至2005年没有进行工商登记，豫**品厂早已不存在，其不具备主体资格。办理土地使用证时豫**品厂以村办企业出现与实际情况不符，欺骗了郑**地局和郑州市人民政府，请求维持原一、二、再审判决。

本院本次再审查明的事实与原审认定事实一致。另查明，1991年7月1日，闫垌三组（甲方）、郑**原食品调味厂（乙方）代表人弓中兴签订租赁协议，约定：1、弓中兴租赁闫垌三组旧房12间、房*荒地0.5亩，房子每年每间240元，土地每年300元，每年租金共计3180元，期限10年。1993年3月15日，豫**品厂经郑州**原分局颁发营业执照地址：闫垌村郭庄、个体性质。1995年11月25日，闫垌三组为取得郑州市中原区桐柏路西、赵庄街南国有土地使用权，以豫**品厂和印刷器材厂系闫垌三组新建的村办企业为由，共同采取欺骗方式向郑州市人民政府递交“关于违章用地的检查及补办征地申请，请求免交相关征地费用。1996年3月26日、27日郑州市人民政府作出（1996）第044号、045号、046号批复：同意以郑州市中原区豫**品厂征用国有土地13482.2平方米（20.2亩）同意领取土地使用证、以郑州市中原桐柏南路印刷器材厂（案外人）征用国有土地32408平方米（48.6亩）同意领取土地使用证，以闫垌三组征用国有土地16284平方米（24.4亩）同意领取土地使用证。豫**品厂于1996年12月25日领取了（1996）字第3483号国有土地使用证。另查，1996年3月16日，闫垌三组分别与豫**品厂、印刷器材厂签订协议，注明以两个厂的名义征用土地使用权，土地使用权归属闫垌三组所有。

本院本次再审认为，1996年12月25日，郑州市人民政府为豫**品厂颁发的（1996）字第3483号国有土地使用证从领发证过程看，豫**品厂系个体工商户，不是闫垌三组村办企业。中**统（1992）第101号文件是要求闫垌三组自筹资金在郑州市中原区赵庄街南建成企业面积7000平方米，占地23亩，总投资200万元，建成后年创产值400万元，利税40万元的乡镇企业。而闫垌三组在向郑州市人民政府申报国有土地使用证过程中利用与其存有租赁关系的豫星调味厂，借用豫**品厂的名义，谎称豫**品厂系闫垌三组的新建企业，骗取政府的信任、领取到了国有土地使用证。事后闫垌三组向郑州市人民政府坦诚了事实真象，郑州市人民政府在调查了解到豫**品厂并非闫垌三组的新建村办企业，闫垌三组对豫**品厂未投入分文的事实。闫垌三组为取得国有土地使用证，办证期间与豫**品厂采取共同隐瞒事实，使郑州市人民政府为豫**品厂颁发了（1996）字第3483号国有土地使用证。根据郑州市人民政府办公厅郑**（1996）92号文、119号文的规定，豫**品厂并不属于补办国有土地使用权的范围。郑州市人民政府依照《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条：“土地登记和颁发土地证后发现有错登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书”。之规定于2006年12月28日作出[2006]4号处理决定：“注销（1996）字第3483号国有土使用证”。该事实清楚，使用法律正确，处理决定并无不当。

豫**品厂所持有的（1996）字第3483号国有土地使用证虽然颁发于1996年，但该土地使用证属于错误登记，且该错误登记延续至1999年以后，郑州市人民政府依据1999年修订并实施的《河南省实施〈土地管理法〉办法》实事求是，纠正错误，适用法律正确。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条是行政机关处理土地登记中有关违法情节的程序条款，不属于实体法条款，实体法“不溯及既往”，而程序法则不适用“不溯及既往”原则。所以对于该条款制定之前的违法情节，用该程序性条款进行处理并无不当之处。本案所涉及的国有土地使用证，是行政确权行为，不是行政许可行为，行政机关发现错误予以注销，属于行政处理，不适用行政处罚法规定的告知程序。所以，行政机关处理本案不存在程序违法。豫**品厂申请再审理由不能成立，不予支持。故，郑州市人民政府依照《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，依法注销豫**品厂的（1996）字第3483号国有土地使用证事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。

本院认为

综上，豫**品厂申请再审理由不能成立，本院不予支持。原再审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：

再审裁判结果

维持本院（2010）豫法行再字第2号行政判决。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年二月六日