沁阳**有限公司诉被告沁阳市国土资源局不服土地行政处罚一案一审判决书

审理经过

原告沁阳**有限公司（以下简称昊*纸业）诉被告沁阳市国土资源局（以下简称国土局）不服土地行政处罚一案，于2013年5月23日向本院提起行政诉讼，同年5月27日本院予以受理，同年6月3日依法向被告国土局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2013年6月18日公开开庭进行了审理。原告昊*纸业法定代表人马**及其委托代理人梁**、被告沁阳市国土资源局法定代表人郭豪收的委托代理人杨**、贾**均到庭参加诉讼。现已审理终结。

被告沁阳市国土局于2013年1月6日对原告昊*纸业作出沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书，认定：昊*纸业自1981年占地建厂至2002年期间，非法占用沁阳市西向镇屯头村集体土地均未办理合法用地手续。该宗地位于沁阳市西向镇屯头村北，安全河南，占地面积41118平方米（折合61.68亩），占地类型为一般耕地，符合西向镇土地利用总体规划。昊*纸业占地建厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《河南省实施办法》第六十六条、《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第四项之规定，对昊*纸业作出如下行政处罚：1、责令沁阳市昊*纸业有限公司退还非法占用的41118平方米土地，交还给沁阳市西向镇屯头村村集体。2、没收沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地上新建的建筑物和其他设施(附地面设施、建设明细表)。3.对沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地处以每平方米20元的罚款，罚款额共计822360.00元。

被告沁阳市国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

1.西向国土资源所“关于沁阳市西向镇屯头村马相文纸厂占地问题的调查情况”；

2.对马**的询问笔录及马**的身份证复印件；

3.对邢*X的询问笔录及邢*X的身份证复印件；

4.对邢小X的询问笔录；

5.对马XX的询问笔录及马XX的身份证复印件；

6.对王XX的询问笔录及王XX的身份证复印件；

上述6份证据证明原告自1981年至今未经批准非法占地建厂的事实。

7.现场勘测笔录、现场勘测测图、现场照片3张；

8.纸厂扩建租赁地皮同书一份；

9.纸厂承包合同书1份；证明原告与屯头村委签订的用地协议。

10.企业法人营业执照、法人证明、企业法人申请开业登记注册书、企业法人申请变更登记注册书、有限公司设立登记申请表、有**公司变更登记申请书；证实原告的经营资格情况。

11.沁阳市国土资源局科技规划科出具的土地规划认定书、西向镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部；

12．沁阳市国土资源局地籍与测绘管理科出具的地类认定书。西向镇土地利用现状图局部图（复印件）。

上述证据证实原告占地的土地类型。

13.对原告纸厂内地面设施调查的调查情况、昊*纸业的平面图。证实原告非法占用土地上新建的建筑物及其他设施情况。

14.沁阳市国土局出具的证明以及执法人员的执法资格证。

原告诉称

原告昊*纸业诉称：第一、处罚决定书认定事实错误。

沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书认定原告“于1981年至2002年期间，非法占用沁阳市西向镇屯头村集体土地41118平方米（折合61.68亩）建厂”明显错误。事实上1981年占地建厂的主体是沁阳市西向镇屯头村生产大队（当时占地18亩），1990年纸厂才转让给原告的法定代表人经营；经营期间，纸厂用空心水泥板铺盖河堤约6.9亩；1999年12月1日、2002年5月20日原告又租用屯头村委部分土地，租地协议约定土地部门的手续由屯头村委负责；因此，原告现占用的土地由三部分组成：（一）受让村办纸厂所占用的土地，（二）自己铺盖河堤新增的用地，（三）租用屯头村委的土地。原告受让村办纸厂是1990年，租用土地是在1999年12月以后，该处罚决定认定原告占用土地的时间、面积均明显错误。

处罚决定将1981年屯头村委（原生产大队）已占用建厂的18亩土地及原告自己为纸厂使用铺盖河堤新增的用地认定为一般耕地明显错误。

被告在未查明原告厂内建筑、设施建筑时间的情况下将包括原告受让村办纸厂范围的建筑、设施认定为新增的建筑物、设施明显错误。

第二、主要证据不足

处罚决定认定原告占用屯头村委集体土地的主要证据为《西向镇土地利用总规划图》和《地类认定书》；由于《地类认定书》将集体建设用地错误认定为一般耕地，《西向镇土地利用总体规划图》（2006-2020）是在原告占用土地后形成，该两份证据均不能作为对原告进行处罚的依据。

第三、适用法律错误

原告占地范围内原村办纸厂所占的土地是在《农村人民公社工作条例》实施之后《中华人民共和国土地管理法》颁布之前占用的，应根据当时的政策，处理遗留问题。原告为自己事业铺盖河堤形成的用地是自己开发的可利用土地，与占用现有土地明显不同，更不是耕地。原告租用村委土地未办理相关手续是在沁阳市大力支持个体民营经济发展的大环境下，应参照沁阳**理局沁土字（1999）27号及中**市委、沁阳市人民政府沁发（1999）33号文件精神责令其完善相关手续而不应简单适用《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》顶格进行处罚。

第四、处罚不当

原告自己开发利用的6.9亩土地是屯头村委转让或租赁给原告使用的土地，原告均已支付对价，不应连原告合法受让的村办纸厂土地及原告自己开发的土地上的建筑、设施一并没收，且罚款计算标准不当，面积不准，数额过高。

综上，由于被告未查明违法事实、错误适用法律、未考虑原告占地的历史和现状，导致该处罚决定证据不足、认定事实错误、处罚不当。为维护原告的合法权益请求依法撤销被告作出的沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书。

原告提交的证据材料有：

1.沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书；

2.1999年12月1日，纸厂承包合同书一份；

3.2002年5月20日，纸厂扩建租赁地皮合同书一份；

4.（2013）沁行复决字4号行政复议决定书;

5.（2012）沁行初字第28号行政判决书；

6.机构代码；

7.法定代表人身份证明书；

8.营业执照副本；

9.沁阳市委、人民政府沁发（1999）33号文件；

10．国**管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知；

11.沁阳市土地局关于支持个体民营经济发展的意见沁土字（1999）27号。

12.沁阳市人民政府沁政（1999）45号关于颁发《加快民营企业园区建设的暂行规定》的通知。

被告辩称

被告沁阳市国土资源局辩称，第一，行政处罚认定事实正确。因为该公司之前承受和后来实际占用的全部土地，一直没有办理合法的用地手续，应认定为非法占用土地。第二、处罚证据确实充分。在对原告行政处罚时，被告查清了土地的演变过程，勘察了占地的范围，依据规划布局和地类认定，因此，对原告的处罚证据是确实充分的。第三、行政处罚不存在适用法律错误。原告违法行为存在持续状态，因此适用现行法律对其处罚，而且有具体的处罚标准和裁量标准，不存在处罚不当。综上，原告未经批准占用土地，依法属于非法占用土地，依据国家法律法规对其进行处罚，没有不当之处，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护国家法律的正确实施。

经庭审质证，本院对以下证据做出如下确认：

本院认为

对被告提供的证据材料1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、14原告无异议，对上述证据材料，本院予以确认，对被告提供的证据11、12、13原告认为不客观、不真实。1981年已被建厂，不应认定为耕地。对地表面设施、建筑物不能证明建设的时间和系原告新增的设施。本院认为，被告提供的证据11、12、13，与本案有关联性，予以确认。

对原告提供的证据材料，被告表示无异议，本院予以确认。

经审理查明，1981年，沁阳市西向镇屯头村委建村集体纸厂，占地18亩。1990年该纸厂转让给本村村民马**经营。后马**于1991年12月31日，向沁**商局申请注册沁阳市西向镇供销社造纸厂。1998年3月20日,该厂变更为沁阳市红阳造纸厂。2007年9月17日，改制为沁阳**有限公司。2011年3月18日又变更为沁阳**有限公司（即本案原告），马**一直是企业的法定代表人。马**纸厂在经营期间，将厂区内河渠修盖平整约6.9亩。为扩大经营规模，先后在1999年12月1日、2002年5月20日两次与屯头村委会签订合同，承包、租赁屯头村集体土地用于纸厂生产，并陆续修建厂房、办公场所。经沁阳市国土资源局现场勘测，原告昊*纸业所占宗地位于沁阳市西向镇屯头村北、安全河南，目前占地面积为41118平方米（折合61.68亩），均未依法办理用地手续。

被告受理案件后，依法进行了调查取证、现场勘测，在作出行政处罚前，依法告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及其依法享有的陈述、申辩和听证的权利。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、河南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第六十六条、河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准第五条第二款第（四）项之规定，于2012年6月6日作出沁国土资罚决字（2012）第02号行政处罚决定书，对原告昊*纸业作出如下行政处罚：1.责令沁阳市昊*纸业有限公司退还非法占用的41118平方米土地，交还给沁阳市西向镇屯头村村集体。2.没收沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地上新建的建筑物和其他设施。3.对沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地处以每平方米20元的罚款，罚款额共计人民币822360元。原告昊*纸业不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理认为，被告作出的处罚决定事实不清，证据不足，遂于2012年10月29日作出的（2012）沁行初字第28号行政判决书。判决撤销了被告国土局作出的（2012）第02号行政处罚决定书，2013年1月21日被告国土局，再次作出沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书，认定沁阳市昊*纸业有限公司于1981年至2002年期间非法占用沁阳市西向镇屯头村集体土地41118平方米（折合61.68亩）建厂，均未办理合法用地手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《实施条例》第四十二条、《河南省实施办法》第六十六条、《河南省实施及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第（四）项的规定，对原告进行处罚。1、责令沁阳市昊*纸业有限公司退还非法占用的41118平方米土地，交还给沁阳市西向镇屯头村村集体。2、没收沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地上新建的建筑物和其他设施(附地面设施、建设明细表)。3.对沁阳市昊*纸业有限公司非法占用的41118平方米土地处以每平方米20元的罚款，罚款额共计822360元。原告昊*纸业不服，在法定期限内向沁阳市人民政府申请行政复议，沁阳市人民政府于2013年5月8日作出（2013）第4号行政复议决定书，维持了被告国土局作出的沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书。原告昊*纸业仍不服，向本院提起行政诉讼。此为本案事实。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，被告沁阳市国土局具有对非法占用土地的行为作出行政处罚的法定职权。原告昊*纸业未经批准非法占用土地，属违法行为，依法应受法律追究。但行政处罚应当事实清楚、证据充分。本案被告作出的处罚决定书认定昊*纸业非法占用耕地41118平方米（折合61.68亩）用于建厂。根据庭审查明，该60余亩土地中有18亩系屯头村集体在1981年建纸厂时占地。在1987年《中华人民共和国土地管理法》实施前占地行为已完成，昊*纸业只是承接集体的纸厂。故该部分占地认定属原告非法占地，事实不清。且原告昊*纸业1990年在承接村办纸厂时，该18亩用地已经改变了土地用途，不具备耕地的性质，综上，被告作出的沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书认定事实不清、证据不足，应予撤销。原告昊*纸业要求撤销被诉行政处罚决定书的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告沁阳市国土资源局于2013年1月21日作出的沁国土资罚决字（2012）第02-1号行政处罚决定书。

本案诉讼费50元，由被告沁阳市国土局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于焦作**民法院。

裁判日期

二?一三年八月七日