上诉人任**、上诉人临颍县繁城回族镇人民政府土地确权纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人任**、上诉人临颍县繁城回族镇人民政府（以下简称繁城镇政府）因土地确权纠纷一案，不服临颍县人民法院作出的（2014）临行初字第19号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人任**、上诉人繁城镇政府的委托代理人朱**、原审第三人陈**的委托代理人郭**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，原告任**和第三人陈**是同村村民，原告任**认为第三人陈**的宅基地侵占了其可耕地，于2011年向临**法院提起民事侵权诉讼，该案经审理后，临**法院作出（2011）临民初字第1091号民事裁定书，以土地使用权纠纷应由政府确权为由，裁定驳回原告任**的起诉。之后，原告任**即向被告繁城镇政府提出确权申请，繁城镇政府向原告和第三人所在村委会及有关村民进行了调查，但未作出处理决定。原告任**于2013年7月12日向被告邮寄递交书面行政确权申请书一份，请求被告对原告和第三人之间争议的土地进行确权，被告繁城镇政府于2013年7月19日收到后，一直未做出处理决定。原告为维护其合法权益，于2013年向临**法院提起行政不作为诉讼，请求被告繁城镇政府对其与第三人陈**之间的土地使用权争议进行确权。该案经临**法院和漯河**民法院两级审理，最终经漯河**民法院作出（2014）漯行终字第20号行政判决书，维持了临**法院作出的（2013）临行初字第59号行政判决书的第一项内容，即判决繁城镇政府于本判决生效后一个月内履行行政职责，对原告任**和第三人陈**之间的土地使用权争议作出确权行为。被告依据（2014）漯行终字第20号行政判决书所确定的内容，通知原告和第三人召开了听证会，于2014年7月28日做出《土地权属争议处理决定书》（繁*（2014）50号文件），认为原告任**和争议土地无利益关系，决定驳回申请人任**的确权申请。现原告认为被告作出的处理决定严重侵犯了其合法权益，故向法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，原告任**与第三人陈**之间因土地使用权属问题一直存在纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”2014年7月28日繁城镇政府作出《土地权属争议处理决定书》（繁*（2014）50号文件）于法有据。被告繁城镇政府在作出处理决定前，虽依法向任**送达了《土地权属争议案件受理通知书》，向陈**送达了《土地权属争议案件答辩通知书》，以及还分别向二人送达了《土地权属争议案件听证通知书》、《土地争议案件指定承办人告知书》，并依法对原告和第三人所主张的土地争议进行了听证，保障了原告和第三人享有的陈述、申辩权利，对争议土地的性质也进行了查证。但其作出“驳回申请人任**的确权申请”的处理决定，并没有对双方争议的土地使用权归属作出明确的处理，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六的规定，没有依法履行自己的法定职责，对该土地权属争议处理决定书应当予以撤销。

原告主张因往返处理土地确*问题，被告给其造成的经济损失：交通费2195元、住宿费1510元、误工费11105元，总计14810元，要求赔偿10000元。对此，在被告依据已生效的判决对土地权属争议作出处理决定之前，因被告不履行土地确*职责，给原告造成的经济损失，在漯河**民法院作出的（2014）漯行终字第20号行政判决书中，已经判决被告赔偿任**各项损失9564.5元。该判决生效后，被告虽依据该判决及时履行了法定的行政职责，但被告履行的行政职责不符合法律规定，因此，对原告因本次土地确*造成的合理损失，被告应当予以赔偿。1、交通费：原告的经常居住地在浙江省湖州市，根据原告提交的交通费票据，符合在被告确*期间原告从湖州到临颍县的往返交通费有：2014年7月5日从长兴南到洛阳113.5元、2014年7月6日从郑州到临颍40元、2014年8月11日从许昌到湖州220元，以上交通费用共计373.5元，原告提交的其他交通费用的发生时间、交通线路与处理本次土地确*事宜不相符合，不予认定。2、住宿费，原告提交有在临颍县湘豫旅店的住宿收据5张，共1270元，其中2014年7月6日至7月16日（听证之日）的住宿时间，属原告处理本次土地确*事宜的合理期间，但在确*听证会举行后，原告等待处理结果与参加工作没有必然冲突，对2014年7月16日之后住宿花费已不再属于被告给其造成的损失。根据原告提交的住宿费票据折合每天为30元，从2014年7月6日至2014年7月16日共11日，原告的住宿花费应为330元，其他住宿费票据不属于处理本次土地确*事宜的合理花费，不予认定。3、误工费、结合原告处理本次土地确*事宜的合理时间，原告的误工天数也应为11日，参照国家上年度职工日平均工资182.35元计算，误工费共计2005.85元。以上费用总计2709.35元。

综上，被告繁城镇政府作出的《土地权属争议处理决定书》，没有对原告和第三人之间争议土地的使用权作出实质的处理决定，没有依法履行自己的职责，应当予以撤销。被告应当依法履行职责，重新对原告和第三人之间的土地争议作出处理决定。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决：一、撤销被告临颍县繁城回族镇人民政府于2014年7月28日作出的《临颍县繁城回族镇人民政府土地权属争议处理决定书》（繁*（2014）50号文件）；

二、被告临颍县繁城回族镇人民政府于本判决生效后二个月内履法定职责，重新对原告任**和第三人陈**之间的土地使用权争议作出处理决定；三、被告临颍县繁城回族镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告任**各项损失共计2709.35元。案件受理费50元，由被告临颍县繁城回族镇人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人繁城镇政府上诉称，1、繁城镇政府作出的繁政（2014）50号土地权属争议处理决定书合法有效，依法应予维持。原审判决认为“上诉人作出驳回申请人任**的确权申请的处理决定，不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，没有依法履行自己的法定职责，对该土地权属争议处理决定书应当予以撤销。”对此，上诉人认为，上诉人在该行政处理中已经对土地权属进行了明确的表述，即：“申请人任**请求确权的争议土地，在1992年村镇规划时被确定为集体土地建设用地……申请人任**请求确权的争议土地，自1992年村镇规划时起，应按照其规划用途使用，已不具有责任田的性质，争议土地与任**不具有利益关系，争议土地的使用权不能确认为归申请人任**所有。”这一表述明确、具体，已经对争议土地不能确认为归申请人任**所有给予了认定，至于最终决定“驳回申请人任**的确权申请”，是因为当前没有任何法律、行政法规、部门规章规定行政机关作出土地权属争议处理决定的最终结论应是怎样的，在没有规定可以参照的情况下，上诉人作出行政处理决定结论的形式可以参照民事诉讼法的规定进行，“驳回申请人任**的确权申请”即具有“民诉法上驳回诉讼请求或不支持其申请主张的意思表示”，并不表示对申请人的申请不作出行政处理，原审法院不能无视上诉人实际上已经认定“争议土地的使用权不能确认为归申请人任**所有”的处理表述。因此，上诉人认为，上诉人作出的繁政（2014）50号土地权属争议处理决定书合法有效，依法应予维持。2、原审法院作出上诉人赔偿任**各项损失2709.35元的判决结果无事实根据和法律依据。首先，上诉人已经作出了行政处理决定，不存在不作为的情形，因此不存在进行国家赔偿的事实根据。其次，原审判决引述了《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，并据此判令上诉人赔偿任**各项损失2709.35元，具体认定为：交通费373.5元，住宿费330元，误工费2005.85元。而《中华人民共和国国家赔偿法》第四章对国家赔偿的赔偿方式和计算标准作出了明确的规定，从第32条到第37条，整个第四章节内容未见有“交通费”和“住宿费”项目的赔偿依据，可见《中华人民共和国国家赔偿法》未将交通费和住宿费列入赔偿范围内，而且任**的家就在繁城镇境内，产生住宿费本身就极不合理。另外，“误工费”的赔偿仅适用于侵犯公民生命健康权的情形，本案只涉及土地权属争议确权，与任**的生命健康无任何关联，原审判决支持任**的误工费损失，显属适用法律错误。综上，上诉人作出的繁（2014）50号土地权属争议处理决定书合法有效，依法应予维持。原审法院作出上诉人赔偿任**各项损失2709.35元的判决结果无事实根据和法律依据。请求二审法院依法撤销原审判决，驳回任**的原审诉讼请求。

上诉人任**上诉称，1、原审法院认定其他几次的往返车票、住宿费、误工费不属于处理本次土地确权事宜的合理花费，不予认定是错误的，因为这与繁城镇政府未能按照法定义务60日内作出确权决定有直接的关联。上诉人与繁城镇政府打第一次官司，从立案开庭到再上诉需要往返三次，并且在二审期间还得需要往返二次，共五次的费用都是必须的开销，再加上误工费，这些都能算得上是合理的需求，都得由繁城镇政府方面负担。2、在繁城镇政府召开听证会的当日，上诉人就告知繁城镇政府尽快作出处理决定，但繁城镇政府让上诉人一直等了20几天后，直到2014年8月6日才将确权决定书送达于上诉人签收。繁城镇政府作出处理决定，不是在（2014）漯行终字第20号行政判决确定的时间内，而是超过1个多月后才作出处理决定书。（2014）漯行终字第20号行政判决确定的赔偿金额也一直拖到9月份才勉强执行，所以上诉人在家等着催促繁城镇政府早日作出确权，也算是无奈之举。上诉人认为自己的经济损失，都是繁城镇政府一而再，再而三的不作为，办事拖拉，对工作极其不负责任造成的结果。繁城镇政府的确权书是2014年7月28日作出的，一直拖到8月6日才送达，上诉人认为，向繁城镇政府要求赔偿经济损失是合理合法的。综上，请求二审法院依法支持上诉人的各项损失请求。

被上诉人辩称

原审第三人陈**答辩称：繁城镇政府作出的繁政（2014）50号处理决定认定事实清楚，程序合法，请求二审法院依法予以维持。

本院查明

二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为

本案争议焦点是：1、繁城镇政府针对任**的确权申请是否履行了法定职责？2、繁城镇政府作出的（2014）50号处理决定是否符合法律规定？任**的赔偿请求是否应当得到支持？

本院认为，关于繁城镇政府针对任**的确权申请是否履行了法定职责？《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”漯河**民法院（2014）漯行终字第20号行政判决书作出后，2014年7月28日繁城镇政府针对任**的确权申请作出繁政（2014）50号《土地权属争议处理决定书》，并进行了送达，因此，繁城镇政府针对任**的确权申请已经履行了法定职责。

关于繁城镇政府作出的（2014）50号处理决定是否符合法律规定？任**请求确权的争议土地在1992年村镇规划时被确定为集体土地建设用地，临颍县人民政府为原审第三人陈**颁发有《集体土地建设用地使用证》，该事实有陈**提交的《集体土地建设用地使用证》和1992年的村镇规划图佐证，并且繁城**委员会也证实本案争议土地在1992年村镇规划时，已被规划为宅基地，不再具有责任田的性质。因此，任**主张本案争议土地为责任田，应归其所有缺乏事实依据，任**与争议土地并不具有利害关系，繁城镇政府作出的（2014）50号处理决定依法驳回任**的确权申请并无不当，应予维持。

关于任**的赔偿请求是否应当得到支持？任**主张因往返处理土地确权问题，繁城镇政府给其造成的经济损失，在漯河**民法院作出的（2014）漯行终字第20号行政判决书中，已经判决繁城镇政府赔偿任**各项损失9564.5元。该判决生效后，繁城镇政府依据该判决及时履行了法定的行政职责，对任**主张因本次土地确权造成的各项损失，本院不予支持，对其赔偿请求应予驳回。

综上，繁城镇政府针对任**的确权申请依法履行了法定职责，繁城镇政府作出的（2014）50号土地确权处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，任**的赔偿请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第（三）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销临颍县人民法院（2014）临行初字第19号行政判决；

二、驳回上诉人任**要求撤销繁政（2014）50号土地权属争议处理决定书的诉讼请求。

三、驳回上诉人任**的各项赔偿请求。

一、二审案件受理费各50元，均由上诉人任**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月十九日