庞现聚诉平顶山市人民政府为土地行政批复纠纷一案一审行政判决书

审理经过

原告庞现聚诉被告平顶山市人民政府为土地行政批复纠纷一案，经河南**民法院（2013）豫法行辖字第005号行政裁定指定由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告庞现聚的委托代理人郑**，被告平顶山市人民政府的委托代理人王**、孙**到庭参加了诉讼。经协调无果，本案现已审理终结。

平顶山市人民政府于2008年11月17日作出了平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》。原告认为上述行政行为侵犯其合法权益，遂提起行政诉讼。

原告诉称

原告诉称：被告作出的《关于叶县2008年第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土[2008]169号，以下简称批复）将原告正在耕种的基本农田转用为建设用地后被征用。原告认为该批复存在下列多项违法情形：（一）事实认定错误。批复转用的是基本农田，而不是一般耕地。（二）主要证据不足。沟**员会未组织会议研究并征求群众（代表）意见或原告同意放弃听证权利。村民委员会证明有可能涉嫌伪造，应由委托机关调查让被告承担相应的刑事责任。当时因叶县没有任何合法审批手续、违法占用沟李村土地，村民不断集体上访，平顶山市国土资源局正在进行信访复核，根本不存在所谓的告知和放弃听证。即便该证据为原始证据，村民委员会也无权代替被征地农民放弃听证权利，该证据属越权无效，不符合基本的证据合法性原则。（三）超越法定职权。国家相关法律法规明确规定，基本农田应当由**务院批准征收，且不得以农用地转用等方式改变基本农田位置，河南省人民政府无权代替**务院批准转用、征收。（四）违反法定程序。2008年7月12日，沟李村群众因叶县违法占地频频赴京、赴省、赴市上访投诉，县级以上国土执法监察、信访部门正在受理，沟李村占地问题后被定性为违法的未批先占。被告违法办理了农转用批复手续，应不具备法律效力。且由于被告未履行告知义务，导致原告所在村庄的失地农民群体性事件不断。（五）适用法律错误。由于被告不具备转用并征收基本农田的职权，无论被告以及河南省人民政府依据任何法律法规批准将原告的基本农田转为建设用地，都违反《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和《基本农田保护条例》。故请求人民法院判决1、确认平顶山市人民政府于2008年11月17日作出的平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》违法并予以撤销；2、赔偿原告土地相关损失三万元人民币。

被告辩称

被告平顶山市人民政府答辩称：（一）《关于叶县2008年第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土[2008]169号，以下简称批复）批准农用地转用的叶县城关乡沟李村土地不属基本农田，该宗地被转用前系农用地。1997年叶县人民政府根据经济发展的需要和上级政府的工作安排，对1997―2010年全县和各乡（镇）的土地利用总体规划进行了调整，并编制了土地利用总体规划。2000年，平顶山市人民政府下发平政文[2000]49号文件依法批准，由各乡（镇）土地利用总体规划予以实施。本案所涉及的土地，按当时规划性质为农用地，不属于基本农田。2006年6月6日，叶县人民政府向河南省人民政府上报了《叶县人民政府关于局部调整城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的请示》(叶**[2006]9号)，请求将本案中的土地调整为建设用地。2006年8月11日，河南省人民政府下达了《关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的批复》(豫政土[2006]362号)，对叶县人民政府的请示予以批准。无论是叶县人民政府的请示还是河南省人民政府的批复中，本批次涉及的沟李村土地均为一般农用地，而非基本农田，其农用地转用不需报请**务院批准。（二）被诉批复批准农用地转用符合法定程序。原告所称“违反法定程序”与事实不符。1、该宗土地的农用地转用程序合法。2007年12月，叶县建设局出具《证明》证实本宗土地符合叶县县城总体规划，用地性质为工业用地。2007年12月19日，叶县城关乡人民政府和叶**资源局签订了《委托补充耕地协议书》，及时缴纳了耕地开垦费。2008年1月2日，叶县土地勘测规划队对本宗土地出具了《土地勘测定界技术报告书》，地类界限、权属界线调查清楚，成果符合相关法律的规定。2008年10月15日，叶县人民政府根据叶县城关乡政府及遵化店镇人民政府的请示，向平顶山市人民政府呈报了《叶县人民政府关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地项目转用农用地的请示》(叶**[2008]7号)，请求为本案涉及的土地办理农用地转用手续。2008年3月，叶**资源局编制完成了《建设用地项目呈报材料一书二方案》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案）。2008年5月13日，平顶山市国土资源局《建设用地土地利用计划指标的批准》(平国土资计划[2008]004号)同意叶县将本案涉及的土地作为2008年叶县土地利用年度计划农用地转用指标。2008年8月14日，河南省国土资源厅向河南省人民政府呈报了《关于叶县常村乡付君庙村等四个补充耕地储备项目的验收报告》(豫国土资耕[2008]32号)，对补充耕地进行了验收，验收基本合格，实现了耕地占补平衡。2008年11月25日，平顶山市人民政府下达《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》(平政土[2008]169号)，依法批准本宗土地农用地转用。2、该宗地农用地转用和土地征收均符合法定程序。2008年9月24日，叶**资源局向沟李村下达了该宗土地农用地转用《听证告知书》，告知沟**员会有听证的权利；2008年10月15日，沟**员会出具的放弃听证证明，证明当中表示“认为拟定的农用地转用方案合理合法，同意按照拟定的农转用方案合理合法，统一按照拟定方案执行，不再要求听证”。2008年10月30日，叶**资源局依照土地管理法律法规的规定，向城关**民委员会送达《征地告知书》，告知了征收该宗土地的有关事宜，沟李**员会与被征地农户代表签署了《征地调查结果确认表》，同时沟李**员会表示放弃听证的权利。后经河南省人民政府豫政土[2008]435号文批准，将本案涉及的土地进行征收。叶县人民政府随后依法发布了征收土地的公告和补偿安置方案的公告。公告后，将应支付的各种补偿费全部支付给了被征地集体和农户，被征地集体和农户已向叶**资源局交付了所征收的土地。（三）答辩人适用法律正确、程序合法，不负有向原告赔偿相关损失的责任。原告要求赔偿土地相关损失三万元，答辩人认为原告诉求理由不足，答辩人程序合法，没有违法行为，不负有赔偿责任。综上所述，通过本案农用地转用时的相关证据能够证实，虽然土地曾规划为农用地，但是经河南省人民政府批准，已经依法调整为建设用地。同时叶县新增了耕地，实现了占补平衡的原则，符合我国土地管理法律法规的规定。平顶山市人民政府平政土[2008]169号文符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条之规定，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。原告诉讼请求证据不足，理由不充分，恳请人民法院依法驳回原告诉讼请求。

原告为支持其诉讼请求，提交如下证据（其中1-8系起诉时提交；9-22系庭审时提交）：

1、平顶山市人民政府平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》；

2、沟李行政村基本农田保护报告表、登记表；

3、豫国土资信核字[2009]18号信访复核意见；

4、豫政复决[2011]168-184号行政复议决定书；

5、2008年沟里村民上访情况；

6、豫政复中[2011]557-573号中止复议通知书；

7、**务院国复[2011]49号行政复议终止决定书；

8、叶县**访办上访情况说明；

9、基本农田保护块登记表；

10、城关乡土地利用总体规划图（2006-2020年）（局部）；

11、豫政复决[2011]168-184号行政复议决定书；

12、豫政复中[2011]557-573号中止复议通知书；

13、原告村组证明；

14、上访人员上访情况表；

15、叶县**访办上访情况说明；

16、平顶山国土资源局[2011]2号告知书；

17、平顶山国土资源局信访反映问题的复查意见；

18、豫国土资信核字[2009]18号信访复核意见；

19、叶县人民检察院叶**（2011）1号答复函；

20、征收土地补偿安置协议；

21、豫政土[2006]682号建设用地的批复；

22、网上下载新闻资料。

被告提交如下证据（其中1-10举证期限内提交；11-14庭审时提交）：

1、叶政土[2006]9号叶*人民政府《关于局部调整城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的请示》；

2、豫政土[2006]362号河南省政府《关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地总体利用规划的批复》；

3、叶县建设局出具的该争议地块为工业用地的证明；

4、委托补充耕地协议书；

5、叶政土[2008]7号叶*人民政府《关于叶*2008年度第一批乡镇建设用地项目转用农用地的请示》；

6、建设用地项目呈报材料一书二方案；

7、平顶山市国土资源局[2008]004号建设用地土地利用计划指标的批准；

8、河南省国土资源厅补充耕地验收报告[2008]32号；

9、平顶山市人民政府平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》；

10、国土资听告字[2008]第0001号《听证告知书》、送达回证、城关**民委员会放弃征地听证证明；

11、河南省人民政府《关于叶县2008年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2008]435号）；

12、叶县2008年度第一批乡镇建设征收土地的公告及补偿安置方案；

13、叶县人民政府关于2009-05号宗地国有土地建设使用权出让方案的批复（叶**[2009]26号）；

14、豫（叶县）出让2011年第0074号国有土地建设使用权出让合同。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的证据1、2、3、4、6、9、10、11、12的真实性、关联性予以确认；原告提交的证据5、8、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22与本案无关联性，故不作为本案定案依据。原告提交的证据7无原件核对，真实性无法确认，不作为本案定案依据。对被告提交的证据1―10真实性、关联性予以确认；对被告提交的证据11-14真实性予以确认，但因其系被诉行政行为作出后形成，根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项之规定，不作为认定被诉行政行为合法的依据。对原、被告在庭审后超出举证期限提交的其他材料不作为定案依据。

根据以上有效证据及当事人质证意见，本院认定以下事实：原告原承包土地位于河南省叶县城关乡沟李村，该处土地原被登记确定为基本农田。2006年8月11日，经叶县人民政府请示，河南省人民政府作出《关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地总体利用规划的批复》（豫政土[2006]362号），将涉案土地总体利用规划调整为规划建设用地。叶县建设局2007年12月21日出具证明，证实根据《叶县县城总体规划》，本案涉及土地（编号标示为A宗地）在规划区范围之内，用地性质为工业用地。在叶县国土资源局制作的《建设用地项目呈报说明书》中，本案涉及的A宗地（面积29.3813公顷）其开发用途显示为工矿仓储用地。2008年1月5日，叶县人民政府作出《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地项目转用农用地的请示》（叶**[2008]7号）。2008年9月24日，叶县国土资源局作出《听证告知书》（国土资听告字[2008]第0001号），告知沟李村对叶县国土资源局拟定的农用地转用方案有权要求举行听证，2008年10月15日，叶县城**民委员会出具《放弃征地听证证明》。2008年11月17日，平顶山市人民政府作出《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土[2008]169号），将城关乡沟李村等村镇农用地39.9247公顷（其中耕地36.6549公顷）同意作为叶县2008年度第一批乡镇建设用地转用并使用，同意叶县国土资源局拟定的农用地转用方案和补充耕地方案。2008年12月31日，河南省人民政府作出《关于叶县2008年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2008]435号），征收了本案涉及的土地。叶县人民政府随后发布了征收土地的公告和补偿安置方案的公告。2011年8月30日，叶县国土资**盐化有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。

原告对平顶山市人民政府作出的《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土[2008]169号）不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2011年6月16日作出《行政复议决定书》（豫*复决[2011]168-184号），维持平顶山市人民政府作出的《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（平政土[2008]169号）。原告对河南省人民政府作出的《关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地总体利用规划的批复》（豫*土[2006]362号）关于叶县城关乡沟李村基本农田调整为规划建设用地的行为不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府法制办公室以需有权机关确认土地总体利用规划调整行为是否属于行政复议受理范围为由于2011年9月5日作出《中止复议通知书》（豫*复中[2011]557-573号）。

本院认为

本院认为：（一）平顶山市人民政府于2008年11月17日作出的平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（涉及城关乡沟李村农用地转用部分）超越职权，应予撤销。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家实行土地用途管制制度，对农用地转为建设用地实行两级审批，即**务院和省级人民政府。《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国*[2004]28号）指出：“(二)严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在**务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。”且被告平顶山市人民政府没有证据证明平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》（涉及城关乡沟李村农用地转用部分）用途符合《中华人民共和国土地管理法》第六十条、第六十一条、第六十二条所规定的乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设使用集体所有土地的情形。因此，平顶山市人民政府作出本案被诉土地行政批复的行为属于越权行政。（二）原告要求赔偿的诉讼请求没有证据支持，应予驳回。原告并没有提交证据证实被诉行政行为给其带来的直接物质损害有哪些，损失数额如何计算得出等事项，故原告要求赔偿土地相关损失三万元人民币的请求应予驳回。待确定损失具体项目和依据后，原告可以另行提起行政赔偿诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目以及《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告平顶山市人民政府于2008年11月17日作出的平政土[2008]169号《关于叶县2008年度第一批乡镇建设用地农用地转用的批复》中涉及城关乡沟李村农用地转用部分；

二、驳回原告要求赔偿损失人民币三万元的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由被告平顶山市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。

裁判日期

二?一三年五月八日